Encouragement du transport intermodal et financement des terminaux ferroviaires

• Unité de recherche: CDF
• Numéro de projet: 10162

Mots-clé (Français)

Transport intermodal et terminaux de transbordement ; promotion du trafic combiné ; politique de transfert de la route au rail ; utilité et effets des subventions ; définition des besoins et conditions-cadres

Description succincte (Allemand)

Förderung des kombinierten Verkehrs
Evaluation der Investitionsförderungsmassnahmen für Umschlagsterminals

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat sich mit der Frage der Umschlagsterminals befasst. Die Terminals bilden den Grundstein des kombinierten Verkehrs, der vom Bund im Rahmen der Verlagerungspolitik von der Strasse auf die Schiene aktiv gefördert wird. Seit 1986 werden für den Bau und die Erweiterung von Terminals Investitionshilfen gewährt. Die Massnahme hat zum Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der Schiene gegenüber der Strasse beim Güterverkehr zu stärken und damit die Verlagerungsziele zu erfüllen. Diese Investitionshilfen werden Eignern oder Betreibern von Terminals in Form von zinsfreien Darlehen und A-fonds-perdu-Beiträgen ausgerichtet. Mindestens 20 Prozent des Vorhabens muss der Gesuchsteller mit Eigenmitteln finanzieren. Die Anlage kann sich auch im Ausland befinden, sofern der Verkehr ganz oder teilweise die Schweiz durchquert.

Kleine und mittlere Terminals in der Schweiz, grössere im Ausland

2012 zählte die Schweiz 41 Umschlagsanlagen. Seit 1986 hat der Bund 39 Anlagen – 31 mit Standort im Inland und 8 im Ausland – Finanzhilfe gewährt. Zwischen 1986 und 2011 wurden Kapazitäten von rund 2 Millionen TEU (im Kombiverkehr verwendete standardisierte Masseinheit) geschaffen, darunter 900 000 TEU beim Terminal Busto Arsizio-Gallarate in Norditalien. 103 der 159 beim Bundesamt für Verkehr (BAV) eingereichten Gesuche wurden genehmigt und erhielten insgesamt 400 Millionen Franken Bundeshilfe. 92 Prozent dieses Engagements betrafen den Bau von Terminals oder die Erweiterung bestehender Anlagen. Allein für den Terminal Busto Arsizio-Gallarate wurden zwischen 1986 und 2012 Verpflichtungen in Höhe von 162 Millionen Franken eingegangen. Dieser Terminal ist die einzige vom Bund unterstützte Anlage mit sehr grosser Kapazität. Auf Schweizer Gebiet gibt es lediglich kleine und mittelgrosse Anlagen, von denen die meisten Bundeshilfe erhalten haben. Die Anlagen für den Import- und Exportverkehr sind mehrheitlich zwischen Basel, Zürich und Olten angesiedelt, wobei die grösste Konzentration in der Region Basel anzutreffen ist. Die von den Schweizer Transporteuren am meisten genutzte Anlage liegt jedoch im deutschen Weil am Rhein. Diese Anlage hat keine Bundesmittel erhalten.

Ziele nur für den alpenquerenden Verkehr, nicht aber für die anderen Verkehrsarten

Für den alpenquerenden Güterverkehr liegen ein Verlagerungsauftrag und klare Ziele vor – im Gegensatz zum nicht alpenquerenden Verkehr, für den nie ausdrücklich etwas Derartiges festgehalten wurde. Die Alpenachse hatte wegen der Umsetzung der Alpeninitiative Priorität. Hingegen enthalten die 2008 verabschiedeten rechtlichen Grundlagen zum Schienengüterverkehr keine konkreten politischen Ziele oder strategischen Ausrichtungen, die klar festlegen, was beim Binnenverkehr und dem nicht alpenquerenden Import-/Exportverkehr anzustreben ist. Der Grossteil des Import-/Exportverkehrs betrifft aber die Verbindungen zwischen der Schweiz und dem nördlichen Europa.

Die Ergebnisse der EFK zeigen, dass die Situation heterogen und das Gesamtsystem wenig kohärent ist, auch wenn seit 1986 zusätzliche Kapazitäten geschaffen wurden. Das BAV hat den Fokus auf den Mehrwert beim alpenquerenden Verkehr gelegt, indem es seit 1986 den Bau und Ausbau der Anlage Busto Arsizio-Gallarate unterstützte. Die Mehrheit der Anlagen im Inland, seien es Neubauten oder Ausbauten und Modernisierungen bestehender Anlagen, haben Beiträge erhalten. Mehrere Anlagen, die rein unter dem Aspekt der Investition betrachtet keine Beiträge erhalten hätten, wurden aus «politischen» Gründen meist lokalen Ursprungs unterstützt. Da eine Strategie fehlte, erfolgte die Entwicklung der Terminals von Fall zu Fall eher gestützt auf regionalpolitische Anliegen als auf den logistischen Bedarf. Der Terminal Wiler ist ein typisches Beispiel für einen unattraktiven Standort abseits der Wirtschaftszonen. So ist eine Terminallandschaft aus nicht koordinierten, auf spezifische Märkte ausgerichteten mittelgrossen und kleinen Anlagen entstanden. Bei den acht Terminals in der Region Basel in einem Umkreis von 35 Kilometern ist die Entwicklung vor allem auch in Bezug auf die bestehenden grenznahen Anlagen in Deutschland und Frankreich unkoordiniert verlaufen. In der Westschweiz hatte der Terminal Chavornay nicht den erwarteten Erfolg und befindet sich zudem nicht weit entfernt von den beiden Anlagen Renens, die modernisiert wurde, und Daillens, wo SBB Cargo ein neues Angebot aufgebaut hat.

Mehrere Anlagen weisen ein geringes Produktivitätsniveau auf, und das System insgesamt trägt nicht dazu bei, die Attraktivität des kombinierten Verkehrs zu erhöhen. Da es sich um eine Massnahme handelt, für die beim nicht alpenquerenden Verkehr keine Zielvorgaben bestehen, ist die Zweckmässigkeit des Finanzierungsmodus nur schwer zu bestimmen. Nach Ansicht der EFK hat die Unterstützung des Bundes aber nicht erlaubt, die Produktivität des kombinierten Verkehrs insbesondere kurz- und mittelfristig wesentlich zu steigern. Dabei war diese Form der Unterstützung als Anschubhilfe gedacht und sollte dementsprechend 2014 auslaufen.

Geringes Engagement des Bundesamtes für Verkehr

Das BAV hat sich bisher bei der Bedarfsdefinition im Hintergrund gehalten mit der Begründung, die Rechtsgrundlagen seien nicht vorhanden. Seiner Ansicht nach seien die privaten Akteure am besten in der Lage, den Bedarf an Umschlagkapazitäten zu definieren. Das fehlende Engagement auch bei der räumlichen Planung begründet das BAV damit, es handle sich dabei in erster Linie um eine kantonale Kompetenz. So hat das BAV kein Konzept für die Standorte der Terminals und das Festlegen von Prioritäten entwickelt, wie dies die 2001 veröffentlichten Ergebnisse des Nationalen Forschungsprogramms NFP 41 vorgeschlagen hatten. Das BAV hat auch keine Standards zur technischen Konfiguration der Terminals oder zu den Geschäftsmodellen der Terminalbetreiber festgelegt. Das Wissen und Knowhow in Bezug auf die Terminals wurde bei bundesexternen Akteuren aufgebaut, hauptsächlich bei Ingenieurbüros, Universitätsinstituten oder auch SBB Cargo. Die Kombiverkehrsstrategie von SBB Cargo als dominierender Akteur in der Schweiz hat sich in den letzten zehn Jahren ständig geändert, was zu Unsicherheiten bei den übrigen Akteuren in der Branche führte. Seit 1999 hat SBB Cargo diverse Projekte für ein Kombiverkehrsangebot lanciert (Projekt Pegasus; Eurohub in Muttenz; Konzept Cargo Domino) und dann wieder aufgegeben, um sich auf den Wagenladungsverkehr zu konzentrieren. Seit 2011 bietet SBB Cargo in der Schweiz mit „Bahn und Umschlag“ ein weiteres Angebot im Bereich Kombiverkehr an.

Was den Finanzierungsbedarf anbelangt, so stellt das derzeitige Programm 2009-2013 rund 42 Millionen Franken pro Jahr bereit. Obwohl dieser Kredit seit 1986 besteht, konnten weder das BAV noch die Eidgenössische Finanzverwaltung die Grundlagen zur Bestimmung dieses Finanzierungsbedarfs angeben. Zudem lag der verfügbare Kredit in den letzten zehn Jahren in der Regel über den tatsächlich verwendeten Mitteln.

Wirtschaftlichkeit der Umschlagstätigkeit allein gering

Die Investitions- und die Betriebskosten sind hoch, vor allem bei Anlagen mittlerer Grösse. Die Margen der Umschlagstätigkeit allein sind sehr niedrig, und nur Betreiber mit Zusatzangeboten, die auch auf anderen Ebenen der Kombiverkehrskette (vertikale Integration von Tätigkeiten) aktiv oder auf Nischenmärkten präsent sind, können einen Gewinn erzielen. Bei der Umschlagstätigkeit können die Anlagen nur mit einer Mengenausweitung die nötige Produktivitäts- und Gewinnschwelle erreichen, um ein nachhaltiges Angebot aufzubauen. Dazu kommen eine gute technische Konfiguration der Anlage und ein realistisches, mit langfristigen Partnern entwickeltes Geschäftsmodell.

Risiken für den Bund

Der Ansatz des BAV geht davon aus, dass die Risiken unternehmerischer Natur sind und somit vor allem vom privaten Investor getragen werden, auch wenn der Bundesbeitrag mehr als die Hälfte der Projektkosten ausmacht. Die EFK ist jedoch der Ansicht, dass der Bund Risiken eingeht, insbesondere in Bezug auf die Nicht-Rückzahlung der Darlehen und die Aufgabe der Tätigkeit. Wenn das Angebot nicht attraktiv ist, so ist die Versuchung für die Kundschaft gross, sich von der Schiene abzuwenden und der Strasse den Vorzug zu geben. Die niedrige Produktivität und Rentabilität einer Anlage, die Konkurrenz unter den Standorten und das geringe Engagement der Partner sind Risiken, die sich auf das ganze System und damit auch für den Bund auswirken. Dieses Risiko ist für den Bund umso grösser, wenn er Vorhaben zu 80 Prozent finanziert. Bei dieser Finanzierung sind rationale Entscheide aus rein ökonomischer Sicht kaum möglich.

Spät verbesserter Prozess zur Prüfung der Gesuche

Das BAV hat die Kriterien für die Beitragsgewährung 2010 verfeinert und prüft die Gesuche seither genauer. Die zuvor unterstützten Infrastrukturen sind jedoch inzwischen Teil der Terminallandschaft. Mehrere von ihnen sollten inzwischen vollumfänglich produktiv und rentabel sein sollten, was aber nicht der Fall ist. Ausserdem beziehen sich die Gesuchsteller bei ihren Dossiers häufig auf bestehende Projekte und leiten daraus einen «Anspruch» auf die maximale Beitragshöhe ab. Bei den Kriterien legt das BAV besonderes Gewicht auf den alpenquerenden Verkehr. Daher stellen viele Gesuchsteller Verbindungen zur Alpensüdseite in Aussicht, die sie aufzubauen gedenken. Oft werden diese Verbindungen dann nicht realisiert. Das Kriterium des freien Zugangs zu den Anlagen ist insofern unklar, als das BAV auf die Angaben der Gesuchsteller abstellt und nur auf Beschwerde hin handelt, was noch nie vorgekommen ist. Darüber hinaus ist das BAV der Ansicht, für die Qualität der gelieferten Angaben (Entwicklungsperspektiven der Verbindungen, geplante Partnerschaften, Rechnungsannahmen usw.) sei der Gesuchsteller zuständig. Ebenfalls äussert sich das BAV nur beschränkt zur technischen Konfiguration und zum Geschäftsmodell, da es auch keine Standards festgelegt hat, von denen es bei der diesbezüglichen Beurteilung der Gesuche ausgehen könnte.

Faktoren für die beschränkte Anzahl realisierter Projekte

In den letzten Jahren wurde zwar praktisch kein Terminal ohne Bundeshilfe realisiert. Beim BAV sind aber weniger Gesuche eingegangen als erwartet. 48 der Eingaben wurden storniert, praktisch alle durch die Gesuchsteller, die vom BAV nachgeforderte Unterlagen nicht eingereicht haben. Die EFK hat dafür verschiedene Erklärungsfaktoren ausgemacht. Zum einen ist der Markt klein, und die Zahl der potenziell als Terminalbetreiber infrage kommenden Akteure begrenzt. Zum andern verändert sich die Landschaft der in der Schweiz und in Europa im kombinierten Verkehr aktiven Gesellschaften mit dem Verschwinden bisheriger und dem Auftauchen neuer Firmen sowie mit Übernahmen und Fusionen laufend. Dies macht den Aufbau langfristiger Partnerschaften schwierig. Hinzu kommt die Präsenz von SBB Cargo als dominierender Akteur im Schienengüterverkehr in der Schweiz, die zu Unsicherheiten bei den Partnern und der Kundschaft führt. Der Betrieb eines Terminals ist mit Risiken verbunden, und die Investitionskosten sind hoch. Das Risiko ist gross, dass die Nachfrage ungenügend ist. Von der Planung bis zur Inbetriebnahme eines Terminals vergehen mehrere Jahre, und es muss mit Verzögerungen aufgrund von Einsprachen bei der Ausschreibung gerechnet werden.

Innovation durch bessere Koordination der bestehenden Instrumente fördern

Es gibt keine echten Anreize zur Förderung der besten Vorhaben in Bezug auf die Nachhaltigkeit und die Attraktivität des Kombiverkehrsangebots. Innovation ist zwar ein Kriterium bei der Beurteilung der Gesuche, aber keine Voraussetzung für deren Annahme. Das BAV ist auch in diesem Punkt der Meinung, die privaten Akteure könnten das Interesse von Innovationen am besten einschätzen, und will möglichst wenig eingreifen. Beim Rollmaterial hat SBB Cargo einen Auftrag des BAV erhalten, neue Technologien zu entwickeln, jedoch bisher mit wenig Erfolg. Die EFK ist der Ansicht, Innovationen sollten nicht nur beim Rollmaterial, sondern auch bei anderen Aspekten wie der Automatisierung der Umschlagsanlagen, der Vernetzung der Informationen oder den Logistikprozessen gefördert werden. Der Bund stellt andere Formen der Innovationshilfe bereit, welche sowohl im Verkehrs- als auch im Logistikbereich kaum genutzt werden. Beispielsweise könnte die Kommission für Technologie und Innovation (KTI) einem Unternehmen ermöglichen, in Zusammenarbeit mit Hochschulen neue Prozesse zu entwickeln. Die KTI hat sich im Übrigen besorgt über die geringen Gesuchszahlen im Bereich Logistik- und Verkehrsprozesse in den letzten Jahren geäussert.

Verbesserungspotenzial

In der Folge verschiedener vom Bundesrat angenommener parlamentarischer Vorstösse sind derzeit Überlegungen über die Zukunft des Schienengüterverkehrs im Gang. Dies ist ein geeigneter Zeitpunkt, um die Situation im Bereich der Umschlagsterminals für den kombinierten Verkehr in der Schweiz zu verbessern. Es wird unter anderem darum gehen, die Rolle des Bundes und die Zielsetzungen für die Unterstützung einer Infrastruktur, die ohne öffentliche Gelder nur schwer realisierbar ist, genauer zu bestimmen. Die Ergebnisse der Evaluation haben einen Bedarf an Koordination und mehr Kohärenz der unterstützten Vorhaben auf längere Sicht aufgezeigt.

Die EFK hat fünf Empfehlungen formuliert: Die erste ist strategischer Art, betrifft das System als Ganzes und zielt auf eine proaktivere Rolle des Bundes bei der Definition des Bedarfs und der Steuerung der Massnahmen ab. Die Empfehlungen 2 und 3 beziehen sich auf die Prüfung der einzelnen Vorhaben. Bei Empfehlung 4 geht es darum, die finanziellen Bedingungen besser zu definieren, während Empfehlung 5 die Innovation durch die Koordination der einzelnen vom Bund bereitgestellten Instrumente fördern will.

Das Bundesamt für Raumentwicklung ist mit der ersten Empfehlung einverstanden. Was das BAV betrifft, so ist dieses zu einem grossen Teil einverstanden mit den Empfehlungen, mit Ausnahme der Empfehlung 4. Es wendet sich gegen eine Reduktion des verfügbaren Kredits und gegen eine Verringerung des maximalen Anteils der Bundessubventionen. Allgemein ist das BAV der Meinung, dass es nicht über die notwendigen Rechtsgrundlagen verfügt, um eine Planung im Bereich der Umschlagterminale durchzuführen. Diese Meinung wird von der EFK nicht geteilt, insbesondere aufgrund des Umfangs der gewährten Beiträge.

Description succincte (Anglais)

Promotion of combined transport
Evaluation of investment support measures for transshipment terminals

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) looked at the issue of transshipment terminals or hubs, the cornerstone of combined transport. The Confederation actively promotes the development of combined transport as part of its road-to-rail policy, which has offered investment aid since 1986 for the construction or expansion of terminals. This measure aims at improving the competitiveness of rail freight transport as opposed to road and meeting the objectives of intermodal transfer. Financial aid is awarded to the terminal's owner or operator in the form of interest-free loans or non-repayable subsidies. Either way, the applicants are required to finance at least 20% of the projects with their own means. The facility in question may be located in another country provided that all or some of the traffic transits through Switzerland.

Small and medium-sized terminals in Switzerland, larger facilities located abroad

There were 41 transshipment hubs in Switzerland in 2012. Since 1986 the Confederation has awarded financial aid to 39 facilities, of which 31 are in Switzerland. Capacity for some two million TEUs (twenty-foot equivalent units) was created between the years 1986 and 2011, of which 900,000 TEUs in the Busto Arsizio-Gallarate terminal in northern Italy. Of the 159 applications submitted to the Federal Office of Transport (FOT), 103 were accepted. The Confederation committed a total of CHF 400 million to supporting these projects; 92% of this was for the construction of new terminals or the expansion of existing facilities. The Busto Arsizio-Gallarate terminal alone received CHF 162 million in financial commitments between 1986 and 2012. This is the only very high-capacity facility subsidised by the Confederation. All facilities within Switzerland itself are small or medium-sized, and most of these have received financial support from the Confederation. The bulk of the terminals serving import and export traffic are located in the region between Basel, Zurich and Olten, with the greatest concentration of such hubs in the Basel area. However, the largest facility used by Swiss transport companies is located in Germany, at Weil-am-Rhein, which is not subsided by the Confederation.

Targets for transalpine traffic but not for other types of traffic

Although a constitutional mandate has been issued and clear targets set for shifting transalpine freight traffic, such objectives have never been explicitly defined for non-transalpine traffic. The transalpine corridor has taken priority in implementing the Alpine Initiative. Meanwhile, the 2008 legislation on rail freight transport contains no political objectives or concrete strategic directions for clearly defining the goals for non-transalpine domestic and import/export traffic. And yet, the bulk of import/export traffic concerns the north/south trading axis between Switzerland and Northern Europe.

The SFAO's findings present a heterogeneous situation with little consistency throughout the system, despite the additional capacities created since 1986. The FOT has focused on the added value with regard to transalpine traffic, supporting since 1986 the construction, development and expansion of the Busto Arsizio-Gallarate facility. Most facilities in Switzerland have been subsidised, whether for construction of a new terminal or expansion and modernisation of an existing one. Several facilities received support for reasons of local politics and would never have been subsidised on purely financial grounds. With no overall strategy in place, the development of terminals has been largely haphazard, catering more to the needs of regional politics than to actual logistical demand. The Wiler terminal, for example, is typical of a relatively unattractive location outside of an economic zone. Consequently, the landscape of terminals is largely uncoordinated, made up of small and medium-sized facilities geared to specific markets. The Basel region has eight hubs within a 35-km radius, all developed in an uncoordinated manner, particularly with respect to existing facilities across the border in Germany and France. In French-speaking Switzerland, the Chavornay terminal has been less successful than expected and, what's more, is located close to two other transshipment facilities: Renens, which has been modernised, and Daillens, where CFF Cargo has developed a new service offering.

Several facilities have low productivity, and the system as a whole does not help to make combined transport more attractive. Given the absence of objectives regarding measures for non-transalpine traffic, it is difficult to assess the appropriateness of this mode of financing. Nonetheless, the SFAO is of the opinion that such support has made no significant improvement to the productivity of combined traffic, particularly in the short and medium term, and the Confederation's support was designed as start-up financing and was in fact supposed to be withdrawn from 2014 on.

Low involvement by the Federal Office of Transport

The FOT has in the past taken a back seat in the definition of needs, believing it lacks the required legal standing. It sees private stakeholders as best placed to define the needs in terms of transshipment capacity. Likewise, the FOT does not address issues of land-use planning, considering this primarily a cantonal responsibility. Consequently, the FOT has not developed a concept for the establishment of terminals and the setting of priorities, as proposed in the findings of National Research Programme no. 41 published in 2001. Also, the FOT has not defined standards for the technical configuration of terminals or the business models of terminal operators. Experience with terminals and knowledge has been built up among non-government players, particularly engineering firms, university institutes, and also CFF Cargo. While CFF Cargo is a leading player in Switzerland, its strategy for combined transport has changed constantly over the past ten years, generating uncertainty among other stakeholders in the sector. Starting in 1999, CFF Cargo launched numerous projects to create a combined transport offering (e.g. Pegasus; Euro-hub in Muttenz; Cargo Domino), before dropping these in favour of wagonload freight. Since 2011, CFF Cargo has proposed a new offering for combined transport, rail and transshipment in Switzerland.

In terms of financial needs, the current multi-year programme for 2009--2013 makes some CHF 42 million available a year. Although this credit facility has been in place since 1986, neither the FOT nor the Federal Finance Administration has been able to furnish the basic information to determine financial needs. Furthermore, the credit available has generally been higher than the funds actually drawn down over the past ten years.

Transshipment alone generates low profitability

Investment costs and operating costs are high, particularly for medium-sized facilities. Transshipment alone generates very low margins, and only operators also offering other services and involved in other levels of the combined transport value chain (vertical integration) or in niche markets are able to generate a profit. Regarding transshipment, only higher volume flows can enable facilities to reach the productivity and profitability thresholds needed to develop a sustainable offering. Furthermore, the facility needs a good technical configuration and a realistic business model developed with its partners for the long term.

Risks facing the Confederation

In defining its approach, the FOT has assumed that the risks incurred are entrepreneurial in nature and therefore borne by the private investor, even for those projects more than half-funded by the Confederation. However, the SFAO believes that the Confederation also incurs certain risks, particularly that of facilities defaulting on loans or going out of business. If an offering is not attractive, customers are likely to want to switch from rail to road freight. Low productivity and poor profitability, competition between facilities, and lack of commitment from partners are risks affecting the entire system and therefore also the Confederation. This risk is all the more significant when the Confederation has financed 80% of a project. From a purely economic standpoint, the ability to take a rational decision is skewed when such a high level of financing is involved.

Late improvement of application review process

Since clarifying the award criteria in 2010, the FOT now examines funding applications in greater depth. Facilities subsidised before this change have become part of the landscape, however, and some terminals that are supposed to be fully productive and profitable by now are not. Also, applicants often refer to existing projects to further their case, believing they are entitled to receive the maximum subsidy. Among the selection criteria, the FOT places particular importance on transalpine traffic. As a result, many applicants do their utmost to claim their plans to develop transalpine links to the south. Often, however, these routes never actually materialise. The criterion of providing free access to the facilities is somewhat ambiguous: the FOT assumes that the information furnished by the applicant is correct and intervenes only in the case of a complaint, which has never actually happened. Furthermore, the FOT places the burden of responsibility on the applicant for the quality of the information provided (prospects of developing routes, partnerships envisaged, business plan, etc.). Also, the FOT makes limited reference to the technical configuration and business model, all the more so since it has not determined standards as a basis for reviewing applications.

Few applications, and factors limiting the number of projects realised

Although practically no terminals have been implemented in recent years without public support, the FOT has received fewer applications than hoped. Of the applications submitted, 48 were subsequently suspended. In almost all cases, it was the applicant who interrupted the process by failing to furnish the additional information requested by the FOT. The SFAO has identified several factors serving to explain this. First, the market is small and the number of players potentially interested in operating a terminal is limited. Moreover, the landscape of companies operating in Swiss and European combined transport is evolving – with some players disappearing and new ones emerging, as well as mergers and acquisitions – making it difficult to develop a long-term partnership. On top of that, Switzerland has one dominant player in rail freight transport, CFF Cargo, a situation that generates a degree of uncertainty among partners and customers alike. Investment costs are high, as are the risks of operating a terminal, particularly the risk of inadequate demand. It takes several years to get a terminal up and running from idea to reality, and the possibility of facing delays from public opposition has to be factored in.

Encourage innovation promotion through better coordination of existing instruments

There are no real incentives to encourage more sustainable projects with a more attractive combined transport offering. While innovation is a criterion in application review, it is not a precondition for awarding financial aid. Here, too, the FOT prefers to intervene as little as possible, believing that private stakeholders are better placed to decide on the most interesting innovations to be developed. Regarding rolling stock, CFF Cargo has been commissioned by the FOT to develop new technologies, although with very little results to date. The SFAO believes that innovations should also be sought in other areas apart from rolling stock, such as the automation of transshipment facilities, networking of information or logistical processes. The Confederation also offers other forms of innovation support, largely underexploited, whether in terms of transport or logistics. With the Commission for Technology and Innovation (CTI), for example, a company could develop new processes in collaboration with the universities and universities of applied science. There has also been some concern regarding the very low number of applications submitted in the area of logistical processes and transport in recent years.

Potential for improvement

In the wake of various parliamentary motions adopted by the Federal Council, the future of rail freight transport is currently a topic of discussion, making this an ideal time to improve the situation of combined transport terminals in Switzerland. It is also necessary to define the role of the Confederation and the objectives for supporting an infrastructure that remains difficult to realise without public funding. The findings of the evaluation have shown a need for coordination and greater consistency among projects supported over time.

The SFAO has five recommendations. The first, strategic in nature, concerns the system as a whole and calls for the Confederation to be more proactive in defining needs and steering the measures taken. The second and third relate to the examination of specific projects. The fourth recommendation is to better define the financial conditions, while the fifth aims at encouraging innovation by coordinating the various instruments available from the Confederation.

The Federal Office for Spatial Development agrees with the first recommendation. The FOT largely agrees with the recommendations, with the exception of recommendation 4. It is in fact against a reduction of the credit available and against cutting the maximum rate of federal funding. Overall, the FOT holds the view that it lacks the legal tools to enforce planning in the domain of such terminals, a view not shared by the SFAO, especially in view of the magnitude of subsidies granted.

Description succincte (Français)

Promotion du transport combiné
Evaluation des mesures de soutien à l’investissement pour les terminaux de transbordement

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) s’est penché sur le thème des terminaux de transbordement. Ils constituent la pierre angulaire du transport combiné dont le développement est activement soutenu par la Confédération dans le cadre de la politique de transfert de la route vers le rail. Celle-ci offre depuis 1986 des aides à l’investissement pour la construction ou l’agrandissement de terminaux. Il s’agit d’une mesure visant à renforcer la compétitivité du trafic ferroviaire de marchandises par rapport à la route et à répondre aux objectifs de transfert modal. Ces aides sont versées au propriétaire ou à l’exploitant du terminal sous forme de prêts remboursables sans intérêt et de contributions à fonds perdu. Le requérant doit financer lui-même au moins 20% du projet avec des fonds propres. L’installation peut se trouver également à l’étranger pour autant que tout ou une partie du trafic transite par la Suisse. 

Des terminaux de petite et moyenne taille en Suisse, de plus grande taille à l’étranger  

En 2012, la Suisse compte 41 installations de transbordement. Depuis 1986, la Confédération a octroyé une aide financière à 39 installations, parmi lesquelles 31 se trouvent en Suisse et 8 à l’étranger. Entre 1986 et 2011, des capacités d’environ 2 millions d’EVP (« équivalent vingt pieds », unité standardisée utilisée pour le transport intermodal) ont été créées parmi lesquelles 900'000 EVP pour le terminal de Busto Arsizio-Gallarate situé en Italie du nord. 159 requêtes ont été soumises à l’Office fédéral des transports (OFT), parmi lesquelles 103 demandes ont été acceptées. Au total, 400 millions de francs ont été engagés par la Confédération pour soutenir ces projets. 92% de ces engagements concernent la construction de terminaux ou l’extension d’installations existantes. Le terminal de Busto Arsizio-Gallarate a bénéficié a lui seul d’engagements financiers à hauteur de 162 millions de francs, entre 1986 et 2012. C’est la seule installation de très grande capacité soutenue par la Confédération. En Suisse, il n’existe que des installations de petite ou moyenne taille et la plupart d’entre elles ont reçu une aide financière de la Confédération. La majorité des installations servant pour le trafic d’importation et d’exportation sont situées entre Bâle, Zurich et Olten et la plus grande concentration de terminaux se trouve dans la région bâloise. L’installation la plus importante utilisée par les transporteurs suisses est cependant située en Allemagne, à Weil-am-Rhein. Cette installation n’a pas été subventionnée par la Confédération.

Des objectifs pour le trafic transalpin, mais pas pour les autres types de trafic

Si un mandat de transfert et des objectifs clairs ont été fixés pour le trafic de marchandises à travers les Alpes, de tels éléments n’ont jamais été explicitement définis pour le trafic non transalpin. La priorité a été mise sur l’axe transalpin pour appliquer l’Initiative des Alpes. Toutefois, dans le dispositif légal sur le transport ferroviaire des marchandises adopté en 2008, il n’existe pas d’objectifs politiques, ni d’orientations stratégiques concrets définissant clairement ce qui doit être visé en ce qui concerne le trafic intérieur et les trafics d’importation/d’exportation ne transitant pas à travers les Alpes. Or l’essentiel du trafic d’importation/d’exportation concerne les relations entre la Suisse et l’Europe du nord.  

Les résultats du CDF montrent une situation hétérogène et une faible cohérence de l’ensemble du système, même si des capacités supplémentaires ont été créées depuis 1986. L’OFT a mis l’accent sur la plus-value au niveau du trafic transalpin en soutenant dès 1986 la construction, le développement et l’extension de l’installation de Busto Arsizio-Gallarate. La majorité des installations situées en Suisse ont bénéficié de subventions, qu’il s’agisse d’un nouveau terminal ou d’une extension et modernisation d’une installation existante. Plusieurs installations ont été soutenues pour des raisons « politiques » le plus souvent liées à des contextes locaux, alors qu’elles ne l’auraient pas été en raisonnant en termes purement d’investissement financier. Etant donné l’absence de stratégie, le développement des terminaux s’est fait au cas par cas, plutôt orienté sur des besoins de politique régionale que sur des besoins logistiques. Le cas du terminal de Wiler (BE) est typique d’un emplacement peu attractif situé à l’écart des zones économiques. Le paysage des terminaux est ainsi composé d’installations de taille moyenne et petite, peu coordonnées, orientées sur des marchés spécifiques. Dans la région bâloise, alors qu’il existe 8 terminaux dans un rayon de 35 kilomètres, ceux-ci se sont développés de manière non coordonnée, en particulier avec les installations existantes de l’autre côté de la frontière, en Allemagne et en France. En Suisse romande, le terminal de Chavornay (VD) n’a pas eu le succès escompté et, de surcroît, se trouve à proximité de deux autres installations de transbordement : à Renens, qui a été modernisée, et à Daillens où CFF Cargo a développé une nouvelle offre.

Plusieurs installations ont un faible niveau de productivité et l’ensemble du système ne concourt pas à renforcer l’attractivité du transport combiné. Etant donné qu’il s’agit d’une mesure sans objectif pour le trafic non transalpin, l’adéquation du mode de financement est difficile à démontrer. Le CDF estime toutefois que cette aide n’a pas permis d’augmenter significativement la productivité du trafic combiné, surtout à court et moyen terme, alors que le soutien de la Confédération est conçu comme un financement de départ. Suivant cette logique, cette forme de soutien devait du reste prendre fin à partir de 2014.

Un faible engagement de l’Office fédéral des transports

 Jusqu’à présent, l’OFT a adopté une position de retrait par rapport à la définition des besoins, estimant ne pas avoir les bases légales nécessaires. Il considère que les acteurs privés sont les mieux à même de définir les besoins en termes de capacité de transbordement. De même, en termes d’aménagement du territoire, l’office ne s’engage pas sous le motif qu’il s’agit en premier lieu d’une compétence cantonale. Par conséquent, l’OFT n’a pas développé un concept pour l’implantation des terminaux et la détermination de priorités, comme le proposaient les résultats du Programme national de recherche n°41 publiés en 2001. Par ailleurs, l’OFT n’a pas défini de standards sur la configuration technique des terminaux ou encore sur les modèles d’affaires des exploitants des terminaux. Les connaissances et le savoir-faire sur les terminaux s’est développé parmi des acteurs externes à l’administration fédérale, en particulier des bureaux d’ingénieurs, instituts universitaires ou encore CFF Cargo. Si CFF Cargo est un acteur dominant en Suisse, sa stratégie pour le transport combiné a constamment changé ces dix dernières années, entraînant des incertitudes pour les autres acteurs de la branche. Depuis 1999, CFF Cargo a lancé divers projets pour créer une offre sur le transport combiné (projet « Pegasus » ; aménagement d’un Euro-hub à Muttenz ; concept Cargo Domino), avant de les abandonner pour se concentrer sur le transport par wagons complets. Depuis 2011, CFF Cargo propose une nouvelle offre en Suisse pour le transport combiné dénommée « Rail et transbordement ».

S’agissant des besoins financiers, le programme pluriannuel actuel, pour la période 2009-2013, met à disposition environ 42 millions de francs par an. Si ce crédit existe depuis 1986, ni l’OFT, ni l’Administration fédérale des finances n’ont été en mesure de fournir les bases déterminant les besoins financiers. De plus le crédit à disposition a été en général supérieur aux moyens effectivement utilisés ces dix dernières années.  

La seule activité de transbordement génère une faible rentabilité

Les coûts d’investissement et les coûts d’exploitation sont élevés, surtout pour des installations de taille moyenne. La simple activité de transbordement génère très peu de marge et seuls des exploitants offrant d’autres prestations, également actifs à d’autres niveaux de la chaîne du transport combiné (intégration verticale des activités), ou présents sur des marchés de niche peuvent dégager un bénéfice. Pour l’activité de transbordement, seule une massification des flux permet aux installations d’avoir un seuil de productivité et de rentabilité nécessaire pour développer une offre durable. A cela s’ajoute une bonne configuration technique de l’installation et un modèle d’affaires réaliste développé avec des partenaires sur le long terme.

Des risques pour la Confédération

L’OFT a défini son approche en considérant que les risques sont de nature entrepreneuriale et, à ce titre, supportés avant tout par l’investisseur privé, même lorsque le soutien de la Confédération représente plus de la moitié des coûts du projet. Le CDF est cependant d’avis que la Confédération supporte des risques, en particulier le non-remboursement des prêts et la cessation des activités. Si l’offre n’est pas attractive, la tentation est forte pour les clients de se détourner du rail pour privilégier le transport routier. La faible productivité et la faible rentabilité d’une installation, la concurrence entre les sites, le faible engagement des partenaires sont des risques ayant des répercussions sur l’ensemble du système et donc pour la Confédération. Ce risque touche d’autant plus la Confédération lorsqu’elle soutient des projets à hauteur de 80%. Un tel financement rend plus aléatoire des décisions rationnelles d’un point de vue purement économique. 

Un processus d’examen des requêtes amélioré tardivement

L’OFT a affiné les critères d’octroi en 2010 et examine les requêtes de manière plus approfondie depuis lors. Mais les infrastructures soutenues auparavant font désormais partie du paysage et plusieurs parmi elles devraient être maintenant pleinement productives et rentables, alors que ce n’est pas le cas. De plus, les requérants se réfèrent souvent à des projets existants pour développer leur dossier et estiment avoir un « droit » au taux maximal de subvention. Parmi les critères, l’OFT attache une importance particulière au trafic transalpin. De ce fait, de nombreux requérants vont s’évertuer à démontrer qu’ils comptent développer des liaisons vers le sud des Alpes. Souvent, les liaisons envisagées ne verront pas le jour. Le critère du libre-accès aux installations est ambigu dans la mesure où l’OFT fait confiance aux indications du requérant et n’agit qu’en cas de plainte, ce qui n’est encore jamais survenu. L’OFT estime de surcroît que la qualité des informations fournies (perspective de développement des liaisons, partenariats envisagés, compte prévisionnel d’exploitation,…) est de la responsabilité du requérant. De même l’OFT se prononce de manière limitée sur la configuration technique et le modèle d’affaires, d’autant plus qu’il n’a pas déterminé de standards sur lesquels il pourrait se baser lors de l’évaluation des requêtes.

 

Peu de demandes et facteurs limitant le nombre de projets réalisés 

Certes, quasiment aucun terminal n’a été réalisé ces dernières années sans soutien public. Cependant, l’OFT a reçu moins de demandes qu’espéré. Parmi les requêtes déposées, 48 ont été suspendues. Dans la quasi-totalité des cas, le requérant a interrompu la démarche et n’a pas fourni les informations complémentaires demandées par l’OFT. Le CDF a identifié différents facteurs d’explication. Tout d’abord, la taille du marché est petite et le nombre d’acteurs potentiellement intéressés par l’exploitation d’un terminal est limité. De plus, le paysage des sociétés actives dans le transport combiné suisse et européen évolue avec la disparition de certains acteurs, l’émergence de nouveaux, le rachat ou la fusion de sociétés, rendant difficile le développement de partenariats sur le long terme. A cela s’ajoute la présence en Suisse d’un acteur dominant pour le transport ferroviaire de marchandises, CFF Cargo, générant des incertitudes pour les partenaires et clients. L’exploitation d’un terminal présente des risques alors que les coûts d’investissement sont élevés. Le risque que la demande ne soit pas suffisante est élevé. De la conception à la mise en service d’un terminal, plusieurs années sont nécessaires et il faut compter avec des retards possibles dus aux oppositions lors des mises à l’enquête publique.

Encourager la promotion de l’innovation en coordonnant mieux les instruments existants

Il n’existe pas véritablement d’incitations pour encourager les meilleurs projets du point de vue de la durabilité et de l’attractivité de l’offre de transport combiné. Si l’innovation est un critère d’évaluation des requêtes, elle ne constitue pas une condition d’octroi. L’OFT estime là aussi que les acteurs privés sont les mieux à même de juger quelles sont les innovations intéressantes à développer et veut intervenir aussi peu que possible. Au niveau du matériel roulant, CFF Cargo reçoit un mandat de l’OFT pour développer de nouvelles technologies, mais avec peu de résultats jusqu’à présent. Le CDF estime que des innovations devraient être recherchées non seulement dans le domaine du matériel roulant, mais également dans d’autres aspects comme l’automatisation des installations de transbordement, la mise en réseau des informations ou encore les processus logistiques. La Confédération offre d’autres formes de soutien à l’innovation, très peu exploitées, tant au niveau du transport que de la logistique. La Commission pour la technologie et l’innovation (CTI) permettrait par exemple à une entreprise de développer des nouveaux processus en collaboration avec des hautes écoles. Elle s’est du reste inquiétée du très faible nombre de requêtes déposées dans le domaine des processus logistiques et du transport au cours de ces dernières années.

Potentiel d’amélioration 

Il existe actuellement une réflexion sur l’avenir du transport ferroviaire de marchandises à la suite de différentes interventions parlementaires acceptées par le Conseil fédéral. Le moment est donc opportun pour améliorer la situation dans le domaine des terminaux utilisés pour le transport combiné en Suisse. Il s’agit également de préciser le rôle de la Confédération et les objectifs pour le soutien à une infrastructure qui demeure difficilement réalisable sans une aide publique. Les résultats de l’évaluation ont montré un besoin de coordination et d’une plus grande cohérence des projets soutenus dans la durée.  

Le CDF formule cinq recommandations : la première, d’ordre stratégique, porte sur l’ensemble du système et vise à rendre la Confédération plus proactive dans la définition des besoins et le pilotage des mesures. La deuxième et la troisième concernent l’examen des projets spécifiques. La quatrième recommandation a pour but de mieux définir les conditions financières et la cinquième vise à encourager l’innovation en coordonnant les différents moyens offerts par la Confédération.

L’Office fédéral du développement territorial est d’accord avec la première recommandation. Quant à l’OFT, il est en grande partie d’accord avec les recommandations, excepté la recommandation 4. Il est en effet contre une réduction du crédit à disposition et contre une diminution du taux maximal de la subvention fédérale. De manière générale, l’OFT est d’avis qu’il ne disposait pas des bases légales nécessaires pour effectuer une planification dans le domaine des terminaux, avis que le CDF ne partage pas, en raison notamment de l’importance des subventions octroyées. 

Description succincte (Italien)

Promozione del trasporto combinato
Valutazione delle misure di sostegno all’investimento per i terminali di trasbordo

Il Controllo federale delle finanze (CDF) si è occupato della questione dei terminali di trasbordo, che costituiscono il fondamento del trasporto combinato, il cui sviluppo è attivamente sostenuto dalla Confederazione nel quadro della politica di trasferimento dalla strada alla rotaia. Dal 1986 essa offre aiuti all’investimento per la costruzione e l’ampliamento di terminali. Si tratta di una misura intesa a rafforzare la competitività del traffico delle merci su rotaia rispetto alla strada e a conseguire gli obiettivi di trasferimento. Questi aiuti sono versati al proprietario o al gestore del terminale sotto forma di mutui senza interessi e di contributi a fondo perso. Il richiedente deve finanziare almeno il 20 % del un progetto con fondi propri. L’impianto può anche trovarsi all’estero, purché tutto il traffico o parte di esso attraversi la Svizzera. 

Terminali di piccole e medie dimensioni in Svizzera e di maggiori dimensioni all’estero

Nel 2012 la Svizzera contava 41 impianti di trasbordo. Dal 1986 la Confederazione ha concesso un aiuto finanziario per 39 impianti, 31 dei quali si trovano in Svizzera e 8 all’estero. Tra il 1986 e il 2011 sono state create capacità di circa 2 milioni di TEU (twenty-foot equivalent unit, unità di misura standard per il trasporto intermodale), di cui 900 000 TEU per il terminale di Busto Arsizio-Gallarate nel nord dellItalia. L’Ufficio federale dei trasporti (UFT) ha ricevuto 159 domande e ne ha accolte 103. In totale la Confederazione ha impegnato 400 milioni di franchi per sostenere questi progetti. Il 92 % di tali impegni riguarda la costruzione di terminali o l’ampliamento di impianti esistenti. Tra il 1986 e il 2012, il terminale di Busto Arsizio-Gallarate ha beneficiato di impegni finanziari per 162 milioni di franchi. È l’unico impianto di grande capacità sostenuto dalla Confederazione. In Svizzera esistono soltanto impianti di piccole o medie dimensioni, e la maggior parte di essi ha ricevuto un aiuto finanziario dalla Confederazione. La maggioranza degli impianti utilizzati per il traffico d’importazione ed esportazione è situata tra Basilea, Zurigo e Olten e la concentrazione maggiore dei terminali si trova nella regione di Basilea. L’impianto più importante utilizzato dai trasportatori svizzeri è invece situato a Weil-am-Rhein, in Germania. Questo impianto non è stato sussidiato dalla Confederazione.

Obiettivi definiti per il traffico transalpino, ma non per altri tipi di traffico

Se per il traffico delle merci attraverso le Alpi è stato conferito un mandato di trasferimento e sono stati fissati chiari obiettivi, non si può dire altrettanto per il traffico non transalpino. La priorità è stata data all’asse transalpino per realizzare l’Iniziativa delle Alpi. Tuttavia, il dispositivo legale sul trasporto di merci su rotaia, approvato nel 2008, non contiene né obiettivi politici né orientamenti strategici concreti che indichino chiaramente ciò che si intende ottenere nell’ambito del traffico interno e di quello d’importazione e d’esportazione che non attraversano le Alpi. L’essenziale del traffico d’importazione e d’esportazione concerne i collegamenti tra la Svizzera e l’Europa del Nord.

I risultati del CDF evidenziano una situazione eterogenea e un sistema poco coerente nel suo insieme, anche se dal 1986 sono state create capacità supplementari. Sostenendo dal 1986 la costruzione, lo sviluppo e l’ampliamento dell’impianto di Busto Arsizio-Gallarate, l’UFT ha posto l’accento sul valore aggiunto a livello del traffico transalpino. La maggior parte degli impianti in Svizzera, sia quelli esistenti sia quelli ampliati o ammodernati, ha beneficiato di sussidi. Parecchi impianti sono stati sostenuti per ragioni «politiche», spesso legate al contesto locale, mentre non lo sarebbero stati se fossero stati considerati in un’ottica meramente finanziaria. In assenza di una strategia, lo sviluppo dei terminali è avvenuto caso per caso, in modo orientato ai bisogni della politica regionale anziché alle esigenze logistiche. Il caso del terminale di Wiler è tipico l’esempio di un impianto con una collocazione poco attrattiva situato lontano dalle zone economiche. Il paesaggio dei terminali è così costituito da impianti di medie e piccole dimensioni, poco coordinati tra loro e orientati a mercati specifici. Benché nella regione di Basilea esistano 8 terminali in un raggio di 35 chilometri, questi sono stati sviluppati in modo non coordinato, in particolare con gli impianti esistenti oltre frontiera, in Germania e in Francia. Nella Svizzera romanda, il terminale di Chavornay (VD) non ha avuto il successo atteso ed è inoltre vicino a due altri impianti di trasbordo, quello di Renens, che è stato modernizzato, e quello di Daillens, dove FFS Cargo ha sviluppato una nuova offerta.    

Numerosi impianti hanno un basso livello di produttività e l’insieme del sistema non contribuisce a rafforzare l’attrattività del trasporto combinato. Trattandosi di una misura per la quale non esistono obiettivi relativi al traffico non transalpino, l’adeguatezza del modo di finanziamento è difficile da dimostrare. Il CDF è tuttavia del parere che questo aiuto non abbia permesso di aumentare in modo significativo la produttività del traffico combinato, soprattutto a breve e medio termine, allorché il sostegno della Confederazione è concepito come finanziamento iniziale. Seguendo questa logica, questo sostegno doveva tra l’altro cessare nel 2014.

Impegno debole da parte dell’Ufficio federale dei trasporti

Finora l’UFT ha adottato una posizione passiva rispetto alla definizione del fabbisogno perché riteneva che non ci fossero le basi legali necessarie. Reputa che sia meglio che gli attori privati definiscano essi stessi il fabbisogno in termini di capacità di trasbordo. Per la mancanza d’impegno anche sul fronte della pianificazione del territorio, l’Ufficio si giustifica asserendo che si tratta in primo luogo di una competenza cantonale. L’UFT non ha pertanto sviluppato un piano per l’insediamento dei terminali e la definizione delle priorità, come suggerito dai risultati del Programma nazionale di ricerca numero 41 pubblicati nel 2001. Non ha neppure definito standard sulla configurazione tecnica dei terminali né sui modelli d’affari dei gestori dei terminali. Le conoscenze e il know how relativi ai terminali si sono sviluppati tra gli attori esterni all’Amministrazione federale, in particolare negli uffici di ingegneria, istituti universitari o FFS Cargo. Per quanto FFS Cargo sia un attore dominante in Svizzera, la sua strategia per il trasporto combinato si è costantemente modificata in questi ultimi dieci anni, provocando incertezze tra gli altri attori del settore. Dal 1999 FFS Cargo ha lanciato diversi progetti per creare un’offerta per il trasporto combinato (progetto Pegasus; hub europeo a Muttenz; servizio Cargo Domino), che ha poi dovuto abbandonare per concentrarsi sul trasporto a carri completi. Dal 2011, FFS Cargo propone un nuovo servizio in Svizzera per il trasporto combinato detto «Ferrovia e trasbordo».

Per quanto concerne il fabbisogno finanziario, il programma pluriennale attuale mette a disposizione circa 42 milioni di franchi all’anno per il periodo 2009-2013. Benché questo credito esista dal 1986, né l’UFT né l’Amministrazione federale delle finanze (AFF) sono stati in grado di fornire le basi che determinano il fabbisogno finanziario. Inoltre il credito a disposizione è generalmente sempre stato superiore alle risorse effettivamente impiegate in questi ultimi dieci anni.

Bassa redditività della mera attività di trasbordo

I costi d’investimento e i costi d’esercizio sono elevati, soprattutto per gli impianti di medie dimensioni. La semplice attività di trasbordo genera un margine di guadagno molto ridotto e soltanto i gestori che propongono altre offerte e sono attivi anche ad altri livelli della catena del trasporto combinato (integrazione verticale delle attività) o sono presenti sui mercati di nicchia possono realizzare un profitto. Per quanto riguarda l’attività di trasbordo, soltanto un incremento dei flussi di traffico permette agli impianti di raggiungere una soglia di produttività e redditività necessaria a creare un’offerta durevole. A ciò bisogna aggiungere una buona configurazione tecnica dell’impianto e modelli d’affari realistici sviluppati con partner sul lungo periodo.

Rischi per la Confederazione

L’UFT ha definito il suo approccio considerando che i rischi sono di natura imprenditoriale e pertanto sostenuti in primo luogo dall’investitore privato, anche se il sostegno della Confederazione rappresenta più della metà dei costi del progetto. Il CDF ritiene pertanto che vi siano dei rischi per la Confederazione, in particolare il mancato rimborso dei prestiti concessie la cessazione delle attività. Se l’offerta non è attrattiva, la tentazione del cliente di abbandonare la ferrovia e privilegiare il trasporto su strada è forte. La bassa produttività e redditività di un impianto, la concorrenza tra i siti, il debole impegno dei partner costituiscono rischi che hanno ripercussioni sull’insieme del sistema e per la Confederazione. Questo rischio è maggiore per la Confederazione, in quanto quest’ultima sostiene i progetti in ragione dell’80%. Con un finanziamento simile le decisioni non vengono normalmente prese secondo la logica di mercato.

Un processo di esame delle domande migliorato tardivamente

Nel 2010 l’UFT ha perfezionato i criteri per la concessione dell’aiuto finanziario e da allora esamina le domande in modo più approfondito. Le infrastrutture sostenute in precedenza fanno oramai parte del paesaggio dei terminali e diverse di loro dovrebbero ora essere pienamente produttive e redditizie, ma non è così. Inoltre, i richiedenti si riferiscono spesso a progetti esistenti per preparare i loro dossier e ritengono di avere «diritto» all’importo massimo del sussidio. Per quanto attiene ai criteri, l’UFT attribuisce un’importanza particolare al traffico transalpino. Di conseguenza, numerosi richiedenti cercano di dimostrare che intendono creare collegamenti verso il sud delle Alpi, che spesso però non vengono realizzati. Il criterio del libero accesso agli impianti è ambiguo nella misura in cui l’UFT si fida delle indicazioni del richiedente e interviene solo su denuncia, circostanza peraltro mai verificatasi. L’UFT ritiene inoltre che la qualità delle informazioni fornite (prospettiva di sviluppo dei collegamenti, partenariati previsti, conto di previsione, ecc.) competa al richiedente. Allo stesso modo si esprime in modo limitato sulla configurazione tecnica e sui modelli d’affari, dato che non ha neppure stabilito standard su cui potrebbe basarsi per la valutazione delle domande.

Numero esiguo di domande e fattori che hanno limitato il numero dei progetti realizzati

È vero che negli ultimi anni quasi nessun terminale è stato realizzato senza sostegno pubblico. Tuttavia l’UFT ha ricevuto meno domande del previsto. Tra le domande pervenute, 48 sono state sospese. In quasi tutti i casi il richiedente ha interrotto la procedura e non ha fornito le informazioni complementari richieste dall’UFT. Secondo il CDF la spiegazione va ricercata in diversi fattori. Innanzi tutto le ridotte dimensioni del mercato e il numero limitato di attori potenzialmente interessati a gestire un terminale. Inoltre il panorama delle società attive nel trasporto combinato in Svizzera e in Europa si evolve a seguito della scomparsa di un certo numero di attori, dell’emergere di nuovi, dell’acquisizione o della fusione di società, rendendo difficile lo sviluppo di partenariati a lungo termine. A ciò si aggiunge la presenza in Svizzera di un attore dominante per il trasporto di merci su rotaia, ovvero FFS Cargo, che genera incertezze per partner e clienti. La gestione di un terminale presenta rischi e i costi d’investimento sono alti. Il rischio che non vi sia una sufficiente domanda è elevato. Dalla pianificazione alla messa in servizio di un terminale trascorrono parecchi anni e occorre tener conto di possibili ritardi dovuti alle opposizioni che vengono depositate durante le consultazioni pubbliche.

Promuovere l’innovazione con un miglior coordinamento degli strumenti esistenti

Non esistono veri incentivi per promuovere i progetti migliori dal punto di vista della durabilità e dell’attrattività dell’offerta di trasporto combinato. Se è un criterio di valutazione delle domande, l’innovazione non è invece una condizione per la concessione di un aiuto finanziario. L’UFT ritiene anche in questo caso che gli attori privati siano in grado di valutare al meglio quali sono le innovazioni interessanti da sviluppare e intende intervenire il meno possibile. A livello di materiale rotabile, FFS Cargo ha ricevuto un mandato dell’UFT per sviluppare nuove tecnologie, ottenendo però finora scarsi risultati. Il CDF ritiene che l’innovazione dovrebbe essere promossa non soltanto nel settore del materiale rotabile, ma anche in altri ambiti, come l’automazione degli impianti di trasbordo, la messa in rete delle informazioni o i processi logistici. La Confederazione offre altre forme di sostegno all’innovazione, molto poco usate, a livello sia di trasporto sia logistico. La Commissione per la tecnologia e l’innovazione (CTI) potrebbe permettere, ad esempio, a un’impresa di sviluppare nuovi processi in collaborazione con le università. Essa si è, tra l’altro, mostrata preoccupata per il numero esiguo di domande presentate in questi ultimi anni nel settore dei processi logistici e del trasporto.

Potenziale di miglioramento

Attualmente è in corso una riflessione sul futuro del trasporto delle merci su rotaia in seguito a diversi interventi parlamentari accolti dal Consiglio federale. È un buon momento per migliorare la situazione nel settore dei terminali utilizzati per il trasporto combinato in Svizzera. Occorre pure precisare il ruolo della Confederazione e gli obiettivi per sostenere un’infrastruttura che rimane difficilmente realizzabile senza l’aiuto pubblico. I risultati della valutazione hanno mostrato un bisogno di coordinamento e di maggiore coerenza dei progetti sostenuti a lungo termine.  

Il CDF formula cinque raccomandazioni: la prima, di tipo strategico, riguarda l’insieme del sistema e mira a rendere la Confederazione più proattiva nel definire il fabbisogno e nel gestire in modo strategico le misure. La seconda e la terza concernono l’esame dei singoli progetti. La quarta è finalizzata a definire meglio le condizioni finanziarie e la quinta a promuovere l’innovazione coordinando i differenti strumenti offerti dalla Confederazione.

L’Ufficio federale dello sviluppo territoriale è d’accordo con la prima raccomandazione. Per quanto riguarda l’UFT, è in gran parte d’accordo con le raccomandazioni tranne la raccomandazione 4. È infatti contro una riduzione del credito a disposizione e contro una diminuzione dell’importo massimo del sussidio. In generale, l’UFT ritiene che non disponeva delle basi legali necessarie per condurre una pianificazione nel settore dei terminali, parere che il CDF non condivide, segnatamente a causa dell’importanza dei sussidi concessi.

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