Assurance AVS/AI facultative pour les suisses de l'étranger

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 10377

Schlüsselwörter (Deutsch)

Kontrollsystem. Umsetzung nach der Reorganisation. Finanzielle Wirkung der Revision 2001 (aktuelle Kennziffer)

Schlüsselwörter (Französisch)

Système de contrôle. Mise en œuvre suite à la réorganisation. Examen des effets financiers de la révision de l’assurance facultative introduite en 2001 (sur la base des données disponibles)

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Freiwillige Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV / IV)
Analyse der finanziellen Auswirkungen der Revision 2001 und des Kontrollsystems

Die freiwillige Alters-, Hinterbliebenen- und Invalidenversicherung (freiwillige Versicherung) leidet seit ihrer Entstehung an einem chronischen Defizit. Dieses Ungleichgewicht ist hauptsächlich auf die Freiwilligkeit der Versicherung – es versichern sich im Wesentlichen nur Personen, die eine höhere Leistung im Vergleich zu den eingezahlten Beiträgen erwarten können oder die im System bleiben möchten – und die beschränkten Kontrollmöglichkeiten im Ausland zurückzuführen. So besteht das Risiko, dass die Beiträge, die vom deklarierten Einkommen ausgehen, auf tieferen Angaben als dem tatsächlichen Einkommen berechnet werden.

2001 erfolgte nach rund zehnjähriger Vorbereitung eine Revision der Versicherung mit dem Ziel, deren Defizit durch eine Einschränkung des Versichertenkreises und die Erhöhung des Beitragsvolumens zu verringern.

Neben dieser umfassenden Revision wurden auch die mit der Durchführung der freiwilligen Versicherung betrauten Einrichtungen umstrukturiert. Sämtliche AHV / IV-Dienste im Ausland wurden bis Ende 2007 geschlossen und die Durchführung der Versicherung bei der Schweizerischen Ausgleichkasse in Genf zentralisiert.

Einige Jahre nach der Revision und Reorganisation hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) die finanziellen Auswirkungen der Revision (gestützt auf die Daten des Bundesamtes für Sozialversicherungen und der Schweizerischen Ausgleichskasse) und das aktuelle System zur Kontrolle der Beitrittserklärungen und der Beitragspflicht im Ausland geprüft.

Die freiwillige Versicherung heute

Die Beiträge an die freiwillige Versicherung beliefen sich 2010 auf 53.7 Millionen Franken. Die Zahl der Versicherten lag bei 20'842, und im Lauf des Jahres wurden 1'609 Beitritte und 2'986 Austritte registriert. Rund 5% der Auslandschweizerinnen und -schweizer sind freiwillig versichert. Über das Profil der Versicherten und der Leistungsbezüger ist bisher nur sehr wenig bekannt. Im Jahr 2010 waren 99% der Versicherten Schweizer Staatsangehörige. Nur 131 Versicherte waren ausländischer Nationalität. Eine Stichprobe bei den Neubezügerinnen und -bezügern der Altersrente 2010, welche von der freiwilligen Versicherung betroffen sind, ergab, dass 80% insgesamt länger als fünf Jahre obligatorisch versichert waren. Die Neubezüger dieser Stichprobe zahlten im Durchschnitt 11.5 Jahre in die freiwillige Versicherung ein. Nur rund 6% waren ausschliesslich freiwillig versichert, 94% wiesen eine gemischte Versicherungskarriere (obligatorisch und freiwillig) auf.

Revision zeigt die erwarteten Auswirkungen

Mit der Revision konnte der Kreis der Versicherten eingeschränkt werden. 2010 war die Zahl der Versicherten, die 1990 bei 43'767 und 2000 bei 57'024 lag, auf 20'842 zurückgegangen. Für das Jahr 2016 liegt die Schätzung bei ungefähr 16'350 Personen. Die jährlichen Beitritte sind seit 2002 rückläufig. Mit der Revision wurde auch das Beitragsvolumen erhöht. Der Beitrag pro versicherte Person ist fast um das Doppelte gestiegen (2000: 1'289 Franken, 2009: 2'311 Franken). Nach der Revision zahlten durchschnittlich 45% der freiwillig Versicherten den Mindestbeitrag, bei der obligatorischen Versicherung waren es zum Vergleich 6%. Die Werte sind ähnlich wie vor der Revision, als sie bei 50 respektive 7% lagen.

Das langfristige Defizit (Perspektive 2050) hat seit der Revision eine deutliche Reduktion erfahren. Es wurde von den geschätzten 92 Millionen Franken, wenn die Revision 2001 nicht stattgefunden hätte, auf 37 Millionen jährlich reduziert.

Anpassung der Schätzungen

Die 37 Millionen Franken, auf die das jährliche Defizit 2050 anhand der aktuellen Daten geschätzt wird, liegen über der Schätzung von 1997 von 13 Millionen Franken. Diese Differenz beruht hauptsächlich darauf, dass die Prognosen von 1997 in der Botschaft von der Beschränkung auf Personen mit Wohnsitz in einem Nichtvertragsstaat ausgingen, im Parlament jedoch schliesslich eine weniger starke Beschränkung verabschiedet wurde. Das Parlament war sich bewusst, dass seine Entscheidung erhöhte Kosten zur Folge hatte und nahm diese in Kauf. Es handelte sich in erster Linie um einen Grundsatzentscheid, da verschiedene Vertragsstaaten nicht gezwungenermassen über eine Soziale Sicherung verfügten, die als ausreichend beurteilt werden konnte. Obschon das zukünftige Defizit auf einer Schätzung beruht, kann es eine Grössenordnung vermitteln und ermöglicht Prognosen bezüglich seiner Entwicklung.

Bisher keine Zunahme der Gesuche um Fürsorgeleistungen im Ausland

Bei der Revision wurde befürchtet, die Gesuche um Fürsorgeleistungen im Ausland könnten wegen der Einschränkung des Versichertenkreises zunehmen. Die Befürchtung hat sich bisher nicht bestätigt. Es ist aber noch zu früh für eine Beurteilung, denn messbare Wirkungen werden erst etwa 2020 erwartet.

Einsparungen bei der Durchführung der Versicherung dank Reorganisation

Die Schweizerische Ausgleichskasse hat eine Umstrukturierung vorgenommen, um die Kosten für die Durchführung der freiwilligen Versicherung zu senken. Mit dieser Reorganisation, die alle Tätigkeiten in Genf zentralisierte, konnten die Arbeitsplätze zwischen 2004 und 2009 um 49% reduziert und jährliche Einsparungen in der geschätzten Höhe von 1 Million Franken realisiert werden. Obwohl die geplante Anzahl Stellen abgebaut wurde, blieben die Einsparungen durch die Reorganisation unter den Erwartungen, die von 4 Millionen Franken ausgegangen waren. Die Gesamtkosten für die neuen Arbeitsplätze in Genf (12 Stellen) wurden offenbar unterschätzt. Zudem waren bei den geschätzten Kosten 2004 nicht alle Kosten a priori inbegriffen. Anders als 2010 gab es 2004 noch keine entsprechende Kostenrechnung.

Verwaltungskosten nicht durch Versichertenbeiträge gedeckt

Die Gesamtkosten für die Durchführung der freiwilligen Versicherung liegen weit über den maximal 5% der Beitragssumme, die von den Versicherten verlangt werden dürfen. 2010 waren 4.3 Millionen Franken der Verwaltungskosten nicht durch Versichertenbeiträge gedeckt. Aus Sicht der EFK problematisch ist der Umstand, dass diese vier Millionen zum Defizit zwischen den eingenommenen und den zur Finanzierung der Leistungen benötigten Beiträgen hinzukommen.

Zu wenig strenge Handhabung der Informationspflicht, Kontrollergebnisse beschränkt

Die Analyse des Kontrollsystems der freiwilligen Versicherung kommt zum Schluss, dass der Beitritts- und Austrittsprozess zuverlässig ist. Das grösste Risiko wurde beim Veranlagungsprozess geortet, genauer bei der Optimierung (Problem der falschen Angaben). Die Schweizerische Ausgleichskasse hat wenig Möglichkeiten zur Überprüfung und muss sich auf die Angaben und Belege verlassen, die die Versicherten einreichen. Das Risiko lässt sich einzig dadurch verringern, dass Belege verlangt werden. Der Veranlagungsprozess ist aber zu wenig streng in Bezug auf die Auskunftspflicht der Versicherten. Zudem verrechnet die Schweizerische Ausgleichskasse keine Mahngebühren, obwohl diese nach den gesetzlichen Bestimmungen vorgesehen wären.

Da die Schweizerische Ausgleichskasse nur wenig Möglichkeiten zur Überprüfung hat, sind die Kontrollresultate entsprechend beschränkt. Berichtigungen von falschen Angaben (Fehler) sind laut der Schweizerischen Ausgleichskasse finanziell wenig bedeutend. Zudem nimmt die Schweizerische Ausgleichskasse viele amtliche Veranlagungen vor (zwischen 2006 und 2010 durchschnittlich 11% pro Jahr ; 8% im Jahr 2010), obwohl dies bekanntermassen mit Aufschlägen beim Einkommen und Vermögen verbunden ist. Somit könnte es für einige Versicherte interessanter sein, sich amtlich veranlagen zu lassen, als die Angaben über die wirtschaftliche Situation einzureichen. 43% der Fälle zwischen 2006 und 2010 wurden in dieser Zeit zweimal, 16% dreimal und 17% viermal und mehr amtlich veranlagt.

Kontrollstrategie trägt den Risiken noch zu wenig Rechnung

Die Schweizerische Ausgleichskasse verfügt noch nicht über eine Strategie, die eine gezielte Auswahl der zu prüfenden Fälle ermöglicht, diese ist aber in Arbeit. Bisher werden alle Dossiers, ob zu Erst- oder Folgeveranlagungen, gleich behandelt. Es wird weder nach dem Wohnsitzland der Versicherten noch nach dem deklarierten Einkommen oder früheren Kontrollen unterschieden. Häufig ist das Vieraugenprinzip vorgesehen, dazu kommen sporadische Kontrollen durch die Gruppenchefs. Das Vieraugenprinzip war nach der Reorganisation 2008 relevant, ist angesichts der heutigen Frequenz nun aber nicht mehr angemessen. Es werden keine Kontrollen vor Ort vorgenommen. Die Möglichkeit, Vertretungen um Überprüfungen zu bitten, wird nicht genutzt. Die Zusammenarbeit unter den beteiligten Bundesstellen hingegen ist gewährleistet.

Verbesserungspotenzial und Empfehlungen

Die Revision der freiwilligen Versicherung hat die erwarteten Auswirkungen gezeigt und das künftige Defizit zwischen den eingenommenen und den zur Finanzierung benötigten Beiträge zu einem Teil verringert. Langfristig betrachtet kann das Defizit auf der Grundlage der durchgeführten Prognosen auf 37 Millionen Franken jährlich geschätzt werden. Der Entscheid des Parlaments – auf die Beschränkung des Versichertenkreises nur auf Nichtvertragsstaaten zu verzichten – wirkt sich, wie vorhergesehen, finanziell auf das künftige Defizit der freiwilligen Versicherung aus. Gestützt auf die neuen Finanzperspektiven für die AHV sind laut BSV in absehbarer Zukunft Massnahmen zur Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts der AHV notwendig, um den steigenden Ausgaben der AHV ab 2020 zu begegnen und das darauffolgende Defizit aufzufangen. Sollte in diesem Zusammenhang eine weitere Reduktion des Defizits gewünscht werden (politischer Wille), könnten die grundsätzlichen Überlegungen im Vorfeld der Revision 2001 - zusätzliche Einschränkung des Versichertenkreises und Erhöhung des Beitragsvolumens - wieder aktuell werden.

Aufgrund der Ergebnisse der Analyse formuliert die EFK vier Empfehlungen, die zur Sanierung des Defizits der freiwilligen Versicherung beitragen sollen. Die Empfehlungen tragen den beschränkten Kontrollmöglichkeiten im Ausland Rechnung und zielen darauf ab, die Durchführungskosten zu senken. Die EFK begrüsst den Vorstoss der Schweizerischen Ausgleichskasse, die im ersten Halbjahr 2011 von sich aus Überlegungen im Sinne der Empfehlungen eingeleitet hat. Die EFK gibt folgende Empfehlungen ab:

1. Die Schweizerische Ausgleichskasse entwickelt die Kontrollstrategie basierend auf einer Risikobeurteilung zu Ende und setzt sie um ;

2. Die Schweizerische Ausgleichskasse wendet die Rechtsvorschriften bezüglich Mahngebühren beim Veranlagungs- und Erhebungsprozess an. Das Bundesamt für Sozialversicherungen überwacht die Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen ;

3. Die Schweizerische Ausgleichskasse erhöht den Mindestaufschlag bei amtlicher Veranlagung (abschreckendere Wirkung) ;

4. Die Schweizerische Ausgleichskasse legt Beiträge nie auf der Basis von Selbstdeklaration, sondern ausschliesslich auf der Basis von Belegen der Behörden im Wohnsitzstaat fest. Wo Belege fehlen, nimmt die Schweizerische Ausgleichskasse eine amtliche Veranlagung vor. Das Bundesamt für Sozialversicherungen überwacht die Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen.

 

Das Bundesamt für Sozialversicherungen und die Schweizerische Ausgleichskasse unterstützen die Empfehlungen der EFK mit zwei Ausnahmen. Anstelle einer strikten Anwendung von Empfehlung 4 schlägt das Bundesamt für Sozialversicherungen vor, die Forderung der Nachweise auf die jeweiligen Staaten abzustimmen, so dass die Beiträge im Rahmen der gesetzlichen Fristen fixiert werden können ; dies auch in Zusammenhang mit der Formulierung einer Kontrollstrategie (Empfehlung 1). Die Schweizerische Ausgleichskasse ist mit der Empfehlung 2 aus Gründen der Umsetzbarkeit nicht einverstanden (vgl. Anhang 1 für die Stellungnahmen)

Kurzbeschreibung (Englisch)

Voluntary Old-Age and Survivors' Insurance and Disability Insurance (OASI / DI) - Assessment of the financial impact of the 2001 revision and the control system

The voluntary insurance scheme for old-age, survivors' and disability benefits (« voluntary insurance ») has run a deficit since its inception. To a large extent, this imbalance stems from the very fact that it is voluntary, basically attracting only those who expect their net benefits to exceed contributions paid or who wish to remain in the Swiss OASI/DI system. The deficit is also driven by the limited scope of controls abroad, which increases the risk of contributions being based on a declared income lower than that actually earned.

After some ten years in preparation, a revision of the voluntary insurance scheme was launched in 2001. This sought to lower the deficit by restricting membership conditions and increasing total contributions.

In addition to this major revision, there was also a reshuffle of the administrative offices for the voluntary insurance. By the end of 2007, all OASI / DI offices outside of Switzerland were closed down and the Swiss Compensation Office in Geneva took charge of this insurance.

Several years after the revision and reorganisation, the Swiss Federal Audit Office (SFAO) examined the financial impact of the revision (based on data furnished by the Federal Social Insurance Office and the Swiss Compensation Office) and the means currently used to verify membership applications and the obligation to contribute abroad.

The voluntary insurance scheme today

Contributions to this voluntary insurance amounted to CHF 53.7 million in 2010, with a total of 20,842 insured members. In the same year, 1,609 new members joined and 2,986 members left. Around 5% of Swiss citizens living abroad were insured under this voluntary scheme. Very little information exists on the profile of the insured persons and the beneficiaries. In 2010, 99% of the insured persons were Swiss citizens. Only 131 insured persons are of foreign Nationality. Based on a sample survey of those claiming an old-age pension for the first time in 2010 and concerned by the voluntary insurance, 80% had been insured for more than five years in the compulsory insurance system during their entire period of insurance. On average, the new pensioners in this sample survey had contributed to voluntary insurance for 11.5 years, and only around 6% of new pensioners in 2010 had paid solely into the voluntary insurance scheme. The remaining 94% had contributed to both the voluntary and compulsory insurance systems during their working lives.

A revision with the expected impact

The revision did help to lower the number of insured members. From as many as 43,767 in 1990 and 57,024 in 2000, it dropped to 20,842 in 2010 and is estimated at 16,350 for 2016. The number of new members joining has been decreasing since 2002, while total contributions have risen. The average contributions paid per member have almost doubled (from CHF 1,289 in 2000 to CHF 2,311 in 2009). Since the revision, 45% of members on average have paid the minimum contribution into the voluntary insurance scheme, compared with an average of 6% for compulsory insurance. These figures are similar to those prior to the revision, which were 50% and 7% respectively.

The long-term deficit (with a horizon of 2050) has undoubtedly narrowed since the revision, down to CHF 37 million from an estimated CHF 92 million if the revision had not been made.

Updated forecasts

In view of the deficit of CHF 37 million per annum estimated on the basis of current data, the CHF 13 million deficit originally predicted for 2050 in 1997 had to be revised upwards. The difference is primarily due to the fact that the forecasts made in 1997 were based on tighter membership conditions than those ultimately adopted by parliament, whereby only those living in a country with no social security agreement with Switzerland could join this insurance scheme. Parliament was aware that its decision would have a price, but found this acceptable. This was primarily a decision of principle, since certain contracting states did not appear to possess sufficient social protection. Although only an estimate, the anticipated deficit gives an idea of the magnitude and serves as a basis for future forecasts.

No increase as yet in requests for assistance abroad

At the time of the revision, there were concerns that the number of requests for assistance abroad would increase, given that fewer people would be eligible for the voluntary insurance. No such trend has been confirmed to date. However, it is too early to draw any conclusions, as the measurable effects are not expected until around 2020.

Savings achieved by reorganising the administration of the insurance

The Swiss Compensation Office took the lead in a structural reorganisation to lower its management costs for the voluntary insurance. Following this reorganisation, which centralised all activities in Geneva, total headcount was reduced by 49% between the years 2004 and 2010, and savings of an estimated CHF 1 million were made each year. With the planned number of jobs actually having been cut, the savings achieved by the reorganisation should have been higher (CHF 4 million forecast). The total cost of creating new jobs in Geneva was underestimated (12 positions). Moreover, the cost estimates made in 2004 do not a priori include all costs. Unlike the situation in 2010, there was no analytical accounting in 2004.

Administrative expenses not covered by members' contributions

The total administrative expenses for the voluntary insurance are far in excess of the maximum that members could be expected to contribute for this purpose, i.e. some 5% of total contributions. In 2010, administrative expenses posted a deficit of CHF 4.3 million not covered by members' contributions. In the SFAO's opinion, the problem is that this CHF 4 million is added to the deficit between contributions collected and those required to finance the benefits.

Obligation to furnish information is too lax; controls produce limited findings

The evaluation of the control system for the voluntary insurance leads to the conclusion that the entry and exit process is dependable. The main risk was found to be in the assessment process, i.e. the risk of optimisation (by making false declarations). The Swiss Compensation Office has limited control measures at its disposal, relying on members' own declarations and the documentary evidence they themselves submit. This risk can be mitigated only by requesting official documentary evidence. Even then, the assessment process is too lax with regard to the information insured members are required to furnish. Moreover, the Swiss Compensation Office does not charge for an order for payment, even though it should do so by law.

Given the limited means of verification available to the Swiss Compensation Office, the findings of its audits are also limited. Financial adjustments resulting from false declarations (errors) are of minor significance, according to the Swiss Compensation Office. Furthermore, the number of automatic assessments is quite high (11% annual average between the years 2006 and 2010 ; 8% in 2010), despite a known increase in eligible income and assets. Presumably, some members would be better off taking automatic assessment than declaring the details of their financial situation. Also, of the members automatically assessed during the years 2006 and 2010, 43% had this done twice during that period, 16% had it done three times, and 17% at least four times.

A control strategy that does not yet adequately address the risks

The Swiss Compensation Office does not yet have a strategy in place for pinpointing those cases requiring further examination, although it is working on such a strategy. At present, all dossiers are treated equally, whether in the initial or subsequent assessments. No difference is made according to the member's country of residence, declared income or the findings of previous audits. A double control process is often conducted, together with sporadic audits by group heads. Whereas these double controls made sense after the 2008 reorganisation, they are no longer adequate, given their current frequency. No on-site audits are conducted. The possibility of calling on Swiss representations abroad to make checks is not being exploited. However, there is some cooperation between the federal bodies concerned by the voluntary insurance.

Room for improvement and recommendations

The revision of the voluntary insurance system has produced the intended effects, i.e. lowering to some extent the future deficit between contributions collected and those needed to finance benefits. In the long run, the updated forecasts estimate that the deficit will rise as high as CHF 37 million per annum.  The Swiss parliament's decision not to limit membership to those living in countries with no social security agreement with Switzerland has had a financial impact on the projected deficit of voluntary insurance, as was to be expected. Based on more recent financial prospects, the Federal Social Insurance Office believes that measures to balance the voluntary Old-Age and Survivors' Insurance and Disability Insurance accounts will become necessary in the near future in order to address the rising expenditure from 2020 on and to cope with the deficit in the years that follow. In this respect, if the political will is to lower the deficit further, the underlying concept of the 2001 revision, i.e. to further restrict membership conditions and increase total contributions, still applies.

Given the outcome of this evaluation, the SFAO has formulated four recommendations to help narrow the deficit in voluntary insurance. These take account of the limited control measures available abroad and seek to reduce their administrative expenses. The SFAO welcomes the fact that the concepts underlying these recommendations already featured in the Swiss Compensation Office's discussions, at its own initiative, during the first half of 2011. The SFAO's recommendations are as follows:

1.The Swiss Compensation Office should finalise its development of a control strategy based on a risk assessment and should apply this ;

2.The Swiss Compensation Office should charge members for each order for payment it sends regarding the assessment and collection of contributions, as provided for by law. The Federal Social Insurance Office should oversee compliance with the legal provisions ;

3.The Swiss Compensation Office should raise the minimum mark-up applicable in the case of an automatic assessment (to a more dissuasive amount) ;

4.The Swiss Compensation Office should not define members' contributions on the basis of their own declarations but according to official documents issued by the authorities of their country of residence. In the absence of such documentary evidence, the Swiss Compensation Office should conduct an automatic assessment. The Federal Social Insurance Office should oversee compliance with the legal provisions.

 

The Federal Social Insurance Office and the Swiss Compensation Office both back the recommendations of the SFAO, with two exceptions. Instead of a strict application of recommendation 4, the Federal Social Insurance Office suggests a differentiated requirement of proof, depending on the respective state, in conjunction with the control strategy (recommendation 1), so the contributions can be determined within the required time limits. The Swiss Compensation Office rejects recommendation 2 on account of difficult implementation (see annexe 1 for the statements).

Kurzbeschreibung (Französisch)

Assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative (AVS / AI)
Analyse des effets financiers de la révision de 2001 et du système de contrôle

L’assurance-vieillesse, survivants et invalidité facultative (assurance facultative) souffre d’un déficit chronique depuis sa création. Ce déséquilibre s’explique en grande partie par la nature facultative de l’assurance - ne s’assurent en principe que les personnes qui peuvent espérer des prestations avantageuses compte tenu des cotisations à payer ou qui souhaitent rester dans le système - et par les moyens de contrôles limités à l’étranger. Le risque existe que les cotisations soient fixées sur la base de revenus déclarés inférieurs à la réalité.

Après dix années de travaux environ, une révision de l’assurance a été introduite en 2001 avec pour objectif de réduire ce déficit, grâce à la restriction du cercle des assurés et à l’accroissement de la masse des cotisations.

En plus de cette importante révision, une réorganisation des services chargés de la gestion de l’assurance facultative a eu lieu. Tous les services AVS / AI à l’étranger ont été fermés fin 2007 et la gestion de l’assurance a été centralisée à la Caisse suisse de compensation à Genève.

Quelques années après la révision et la réorganisation, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a examiné les effets financiers de cette révision (sur la base des données mises à disposition par l’Office fédéral des assurances sociales et la Caisse suisse de compensation) ainsi que le système de contrôle des demandes d’adhésion et du devoir de cotisation à l’étranger.

L’assurance facultative aujourd’hui

En 2010, les cotisations à l’assurance facultative s’élèvent à 53.7 millions de francs. 20'842 personnes y sont affiliées. On dénombre 1'609 adhésions et 2'986 sorties pour cette même année. Parmi les Suisses immatriculés à l’étranger, 5% environ sont affiliés à l’assurance facultative. A ce jour, il existe très peu d’informations sur le profil des affiliés et des bénéficiaires. En 2010, 99% des affiliés sont des ressortissants suisses. Seuls 131 affiliés sont de nationalité étrangère. D’après un échantillon de nouveaux rentiers vieillesse en 2010 concernés par l’assurance facultative, 80% ont été assurés plus de cinq années à l’assurance obligatoire pendant toute leur période d’assurance. Les nouveaux rentiers de cet échantillon ont cotisé en moyenne pendant 11.5 années à l’assurance facultative et seuls 6% environ ont versé des cotisations à l’assurance facultative uniquement. Les 94% restants sont caractérisés par une carrière mixte d’assurance (cotisations à l’assurance facultative et obligatoire).

Une révision aux effets escomptés 

La révision a permis de restreindre le cercle des assurés. Alors que le nombre d’affiliés était de 43'767 en 1990 et de 57'024 en 2000, il est passé à 20'842 pour l’année 2010 et est estimé à 16'350 environ dès 2016. Le nombre de nouvelles adhésions annuelles a baissé dès 2002. La masse des cotisations a également été augmentée. Les cotisations moyennes versées par assuré sont presque deux fois plus élevées (1'289 francs en 2000 et 2'311 francs en 2009). Depuis la révision, 45% en moyenne paient la cotisation minimale dans l’assurance facultative. A titre de comparaison, cette moyenne est de 6% pour l’assurance obligatoire. Ces valeurs avoisinent celles datant d’avant la révision, qui affichaient respectivement environ 50% et 7%.

Une réduction du déficit à long terme (horizon 2050) a incontestablement eu lieu depuis la révision. Estimé à 92 millions de francs par année si la révision de 2001 n’avait pas été introduite, le déficit à long terme a pu être réduit à 37 millions de francs grâce à la révision.

Des projections mises à jour

Par rapport au déficit de 37 millions de francs par année estimé sur la base de données actuelles, le déficit à l’horizon 2050 de 13 millions de francs estimé en 1997 doit être revu à la hausse. Cette différence est principalement explicable par le fait que les prévisions de 1997 se basaient sur une restriction plus stricte que celle qui a finalement été adoptée par le Parlement, où seules les personnes résidant sur le territoire d’un Etat avec lequel la Suisse n’a pas conclu de convention de sécurité sociale pouvaient adhérer à l’assurance. Le Parlement était conscient que sa décision avait un coût et l’a été estimé comme acceptable. Il s’agissait avant tout d’une décision de principe, car certains Etats contractants ne disposaient pas nécessairement d’une protection sociale jugée suffisante. Bien que le déficit futur résulte d’une estimation, il permet de donner un ordre de grandeur et de faire des pronostics quant à son évolution.

A ce jour, pas d’augmentation du nombre de demandes d’assistance à l’étranger

Lors de la révision, la crainte avait été exprimée d’une augmentation du nombre de demandes d’assistance à l’étranger, du fait de la réduction du cercle des assurés. Elle n’a à ce jour pas été confirmée. Il est néanmoins encore tôt pour tirer des conclusions, car les effets mesurables ne sont pas attendus avant 2020 environ.

Des économies réalisées grâce à la réorganisation de la gestion de l’assurance

La Caisse suisse de compensation a pris l’initiative d’une réorganisation structurelle pour réduire ses coûts de gestion de l’assurance facultative. Suite à cette réorganisation, qui a consisté à centraliser toutes les activités à Genève, les postes de travail ont pu être réduits de 49% entre 2004 et 2010 et des économies annuelles estimées à environ 1 million de francs ont été réalisées. Si la réduction du nombre de postes correspond à ce qui avait été planifié, la réorganisation aurait dû engendrer des économies plus importantes (prévisions: 4 millions de francs). Les coûts totaux des nouveaux postes de travail à créer à Genève ont été sous-estimés (12 postes). En outre, dans l’estimation des coûts réalisée en 2004, les chiffres ne comprennent a priori pas tous les coûts. Contrairement à la situation en 2010, il n’existait pas de comptabilité analytique en 2004.

Des frais administratifs pas couverts par les contributions des assurés

Les coûts totaux de gestion de l’assurance facultative dépassent largement le montant maximal pouvant être exigé de la part des assurés comme contribution aux frais d’administration, montant qui correspond à 5% de la somme des cotisations. Pour 2010, 4.3 millions de francs ne sont pas couverts par les contributions des assurés. Aspect problématique de l’avis du CDF, ces quatre millions viennent s’ajouter au déficit entre cotisations encaissées et cotisations nécessaires pour financer les prestations.

Une obligation de renseigner trop souple et des résultats de contrôles limités

L’analyse du système de contrôle de l’assurance facultative permet de conclure que le processus d’adhésion et de sortie est fiable. Le principal risque a été identifié dans le processus de taxation. Il s’agit du risque d’optimisation (fausses déclarations). Les moyens de vérification sont limités, car la Caisse suisse de compensation doit se fier aux déclarations des assurés et aux pièces justificatives transmises par ces derniers. En exigeant des pièces justificatives, le risque peut être réduit. Malgré cela, le processus de taxation prévoit une trop grande souplesse en faveur des assurés en ce qui concerne l’obligation de renseigner. En outre, lorsque la CSC envoie une sommation, elle ne la facture pas, alors même que les bases légales demandent qu’une taxe soit exigée.

Les moyens de vérification restreints de la Caisse suisse de compensation impliquent à leur tour des contrôles aux résultats limités. Les rectifications financières dues à des fausses déclarations (erreurs) sont peu importantes d’après la Caisse suisse de compensation. En outre, un nombre élevé de taxation d’office est émis (moyenne annuelle de 11% entre 2006 et 2010 ; 8% en 2010), et ce malgré une majoration du revenu et de la fortune déterminants connus. Ceci laisse supposer que certains assurés auraient plus intérêt à être taxés d’office qu’à transmettre des informations sur leur situation économique. En outre, 43% des assurés taxés d’office entre 2006 et 2010 l’ont été deux fois pendant cette période, 16% l’ont été à trois reprises et 17% au moins à quatre reprises.

Une stratégie de contrôle ne tenant pas encore assez compte des risques

La Caisse suisse de compensation n’a pas encore de stratégie permettant de sélectionner de manière ciblée les cas à examiner, mais des travaux sont en cours. A ce jour, tous les dossiers sont traités de la même manière, que ce soit dans le cadre de la première taxation ou lors des taxations suivantes. Aucune différence n’est faite selon le pays de résidence de l’assuré, son revenu déclaré ou encore les résultats des contrôles précédents. Un double contrôle est souvent prévu, auquel s’ajoutent des contrôles sporadiques de la part des chefs de groupes. Si ces doubles contrôles étaient pertinents suite à la réorganisation de 2008, ils ne sont aujourd’hui plus adéquats vu leur fréquence actuelle. Aucun contrôle sur place n’est réalisé. La possibilité de demander des vérifications aux représentations n’est pas mise à profit. Par contre, la collaboration entre les instances fédérales concernées par l’assurance facultative est garantie.

Potentiel d’amélioration et recommandations

La révision de l’assurance facultative a produit les effets escomptés, à savoir réduire partiellement le déficit futur entre les cotisations encaissées et les cotisations nécessaires pour financer les prestations. A long terme, les prévisions mises à jour estiment que le déficit s’élèvera à 37 millions de francs par année. La décision du Parlement - de renoncer à une limitation du cercle des assurés à l’ensemble des pays n’ayant pas conclu de convention de sécurité sociale avec la Suisse - a comme prévu un impact financier sur le déficit futur de cette assurance facultative. Sur la base de nouvelles perspectives financières, l’Office fédéral des assurances sociales estime que des mesures permettant d’équilibrer les comptes de l’assurance-vieillesse et survivants seront nécessaires dans un proche avenir pour répondre aux dépenses croissantes à partir de 2020 et parer au déficit qui s’ensuivra les années suivantes. Dans ce contexte, si une réduction du déficit supplémentaire est souhaitée (volonté politique), les réflexions de principe faites dans le cadre de la révision de 2001- restriction complémentaire du cercle des assurés et accroissement de la masse des cotisations - restent d’actualité.

Compte tenu des résultats de l’analyse, le CDF propose quatre recommandations qui contribuent à l’assainissement du déficit de l’assurance facultative. Elles tiennent compte des moyens de contrôles limités à l’étranger et visent à réduire leur coût de gestion. Le CDF souhaite saluer le fait qu’au cours du premier semestre 2011 des réflexions allant dans le sens des recommandations ont été engagées de la propre initiative de la Caisse suisse de compensation. Le CDF émet les recommandations suivantes:

1.La Caisse suisse de compensation achève le développement d’une stratégie de contrôles fondée sur une évaluation des risques et l’applique ;

2.La Caisse suisse de compensation applique les dispositions législatives demandant de taxer l’assuré pour toute sommation relative au processus de taxation et de perception de la cotisation. L’Office fédéral des assurances sociales surveille l’application des dispositions légales ;

3.La Caisse suisse de compensation augmente le montant minimal de majoration lors d’une taxation d’office (montant plus dissuasif) ;

4.La Caisse suisse de compensation ne fixe pas des cotisations sur la base d’une auto-déclaration, mais sur la base de pièces justificatives émises par les autorités du pays de résidence. En l’absence de pièces justificatives, la Caisse suisse de compensation procède à une taxation d’office. L’Office fédéral des assurances sociales surveille l’application des dispositions légales.

 

L’Office fédéral des assurances sociales et la Caisse suisse de compensation soutiennent les recommandations du CDF, à deux exceptions près. Au lieu d’une application stricte de la recommandation 4, l'Office fédéral des assurances sociales propose une exigence de preuve différenciée selon l'Etat concerné, afin que les cotisations puissent être fixées dans les délais légaux ; ceci en lien avec la stratégie de contrôle (recommandation 1). La Caisse suisse de compensation rejette la recommandation 2 pour des raisons de difficulté de mise en œuvre (voir annexe 1 pour les prises de position).

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Assicurazione facoltativa per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (AVS / AI)
Analisi degli effetti finanziari della revisione del 2001 e del sistema di controllo

Dalla sua introduzione l'assicurazione facoltativa per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (assicurazione facoltativa) soffre di un deficit cronico. Questo squilibrio si spiega essenzialmente con la natura facoltativa dell'assicurazione ? di regola si assicurano soltanto le persone che possono sperare di ricevere una prestazione vantaggiosa in rapporto ai contributi da pagare o che desiderano restare nel sistema ? e con le limitate possibilità di controllo all'estero. Esiste anche il rischio che i contributi siano fissati in base a una dichiarazione dei redditi in cui questi sono inferiori alla realtà.

Dopo circa 10 anni di lavori, la revisione dell'assicurazione è stata effettuata nel 2001 con l'obiettivo di diminuire questo deficit attraverso la riduzione della cerchia degli assicurati e l'aumento del volume dei contributi.

Oltre a questa importante revisione si è proceduto anche a una riorganizzazione  dei servizi incaricati della gestione dell'assicurazione facoltativa. Tutti i servizi AVS / AI all'estero sono stati chiusi entro la fine del 2007 e la gestione dell'assicurazione è stata centralizzata presso la Cassa svizzera di compensazione a Ginevra.

Alcuni anni dopo la revisione e la riorganizzazione, il Controllo federale delle finanze (CDF) ha verificato gli effetti finanziari della revisione (sulla base dei dati messi a disposizione dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali e dalla Cassa svizzera di compensazione) e l’attuale sistema di controllo delle domande d'adesione e dell'obbligo di contribuzione all'estero.

L'assicurazione facoltativa oggi

Nel 2010 i contributi versati all'assicurazione facoltativa ammontavano a 53.7 milioni di franchi. Le persone affiliate erano 20'842. In questo stesso anno si contavano 1'609 adesioni e 2'986 uscite dall'assicurazione. Tra gli svizzeri all'estero, il 5% circa è affiliato all'assicurazione facoltativa. Attualmente non ci sono molte informazioni sul profilo degli affiliati e dei beneficiari. Nel 2010, il 99% degli affiliati sono svizzeri. Solo 131 affiliati sono di nazionalità straniera. Sulla base di un campione di nuovi beneficiari di rendite di vecchiaia nel 2010 che hanno versato contributi all’assicurazione facoltativa, l'80% è stato assoggettato per più di cinque anni all'assicurazione obbligatoria durante tutto il periodo di assicurazione. I nuovi beneficiari di questo campione hanno versato contributi all’assicurazione facoltativa per in media 11.5 anni e solo il 6% circa ha versato contributi unicamente all’assicurazione facoltativa. Il rimanente 94% è caratterizzato da una carriera assicurativa mista (contributi sia all'assicurazione facoltativa che a quella obbligatoria).

La revisione ha avuto gli effetti attesi 

La revisione ha permesso di restringere la cerchia degli assicurati. Se nel 1990 il numero degli affiliati era di 43'767 e nel 2000 di 57'024, nel 2010 è passato a 20'842 unità ed è stimato a 16'350 circa dal 2016. Dal 2002 il numero delle nuove adesioni è diminuito. Il volume dei contributi è stato aumentato. I contributi medi versati da ciascun assicurato sono quasi raddoppiati passando da 1'289 franchi nel 2000 a 2'311 franchi nel 2009. Dopo la revisione, mediamente il 45% paga il contributo minimo nell'assicurazione facoltativa mentre questa media è del 6% per l’assicurazione obbligatoria. Queste cifre si avvicinano a quelle prima della revisione che erano rispettivamente del 50 e del 7% circa. Dopo la revisione si è registrato indiscutibilmente una riduzione del deficit a lungo termine (orizzonte temporale: 2050). Senza la revisione del 2001, il deficit sarebbe ammontato a 92 milioni di franchi, mentre grazie alla revisione il deficit a lungo termine ha potuto essere ridotto a 37 milioni di franchi all’anno.

Proiezioni aggiornate

Rispetto al deficit di 37 milioni di franchi all’anno stimati sulla base di dati attuali, il deficit di 13 milioni di franchi previsto nel 1997 per il 2050 deve essere aumentato. La differenza è principalmente dovuta al fatto che le previsioni del 1997 si basavano su una restrizione più severa di quella adottata successivamente dal Parlamento, secondo cui solo le persone residenti in uno Stato con il quale la Svizzera non ha concluso una convenzione di sicurezza sociale potevano aderire all’assicurazione. Il Parlamento era cosciente che la sua decisione aveva un costo e ha considerato questo come accettabile. Si trattava prima di tutto di una decisione di principio, poiché certi Stati contraenti non disponevano necessariamente di una protezione sociale considerata sufficiente. Nonostante il deficit futuro risulti da una stima, permette di fornire un ordine di grandezza e di fare delle previsioni sulla sua evoluzione.

Fino ad oggi il numero di domande di prestazioni assistenziali all'estero non è aumentato

In occasione della revisione era stato espresso il timore che il numero di domande d'assistenza all'estero sarebbe aumentato a causa della riduzione della cerchia degli assicurati. Fino ad oggi questo timore non ha trovato conferma. È comunque ancora troppo presto per tirare delle conclusioni, dato che gli effetti misurabili non si produrranno prima del 2020 circa.

Realizzare risparmi grazie alla riorganizzazione della gestione dell'assicurazione

La Cassa svizzera di compensazione ha preso l’iniziativa di una riorganizzazione strutturale per ridurre i suoi costi di gestione dell'assicurazione facoltativa. A seguito di questa riorganizzazione, che ha portato alla centralizzazione di tutte le attività a Ginevra, i posti di lavoro sono stati ridotti del 49% tra il 2004 e il 2010 e sono stati realizzati risparmi annui stimati a circa 1 milione di franchi. Se la riduzione del numero di posti corrisponde alle attese, la riorganizzazione avrebbe dovuto generare risparmi più consistenti (previsioni: 4 milioni di franchi). I costi totali dei nuovi posti di lavoro creati a Ginevra sono stati sottostimati (12 posti). Inoltre, la stima dei costi effettuata nel 2004 non comprende a priori tutti i costi. Contrariamente alla situazione nel 2010, la contabilità analitica non esisteva ancora nel 2004.

Spese amministrative non coperte dai contributi degli assicurati

I costi totali di gestione dell'assicurazione facoltativa superano ampiamente l'ammontare massimo che può essere richiesto agli assicurati a titolo di contributo alle spese amministrative. Questo ammontare corrisponde al 5% della somma dei contributi. Per il 2010, 4.3 milioni di franchi non sono coperti dai contributi degli assicurati. Ciò che, secondo il CDF, è problematico è che questi 4 milioni si aggiungono al deficit tra contributi incassati e contributi necessari a finanziare le prestazioni.

Obbligo di fornire informazioni troppo flessibile e risultati dei controlli limitati

L’analisi del sistema di controllo dell’assicurazione facoltativa permette di concludere che il processo di adesione e di uscita è affidabile. Il rischio principale è stato identificato nel processo di tassazione. Si tratta del rischio di ottimizzazione (dichiarazioni false). I mezzi di controllo sono limitati poiché la Cassa svizzera di compensazione deve fidarsi delle dichiarazioni degli assicurati e dei loro giustificativi. Solo richiedendo i documenti giustificativi è possibile ridurre il rischio. Tuttavia, il processo di tassazione prevede troppa flessibilità a favore degli assicurati per quanto riguarda l’obbligo di fornire informazioni. Inoltre, la CSC non fattura le diffide sebbene le basi legali prevedano l’applicazione di una tassa.

I mezzi di controllo limitati della Cassa svizzera di compensazione implicano a loro volta dei risultati di controllo limitati. Secondo la Cassa svizzera di compensazione, le rettifiche finanziarie dovute a false dichiarazioni (errori) sono poco importanti. Inoltre, si effettuano numerose tassazioni d’ufficio (media annua pari all’11% tra il 2006 e il 2010 ; 8% nel 2010) e ciò malgrado il reddito e la sostanza determinanti noti siano stati maggiorati. Di conseguenza si può presumere che per alcuni assicurati sarebbe più conveniente essere tassati d’ufficio anziché trasmettere informazioni sulla propria situazione economica. Infine tra gli assicurati tassati d’ufficio nel periodo 2006-2010, il 43% lo è stato due volte, il 16% tre volte e il 17% almeno quattro volte.

Una strategia di controllo che non tiene ancora abbastanza conto dei rischi

La Cassa svizzera di compensazione non possiede ancora una strategia che le permette di selezionare in modo mirato i casi da esaminare. Essa sta però lavorando in tal senso. Attualmente, tutti gli incarti sono trattati allo stesso modo, sia nell’ambito della prima tassazione che di quelle successive. Non si fa alcuna differenza secondo il Paese di residenza dell’assicurato, il suo reddito dichiarato o i risultati dei controlli precedenti. Spesso è previsto un secondo controllo, seguito da controlli sporadici da parte dei capigruppo. Se questi doppi controlli erano pertinenti dopo la riorganizzazione del 2008, oggigiorno non sono più adeguati alla luce della loro frequenza. Non viene effettuato alcun controllo sul posto, né viene sfruttata la possibilità di chiedere verifiche alle rappresentanze. Invece, la collaborazione tra le autorità federali interessate dall’assicurazione facoltativa è garantita.

Potenziale di miglioramento e raccomandazioni

La revisione dell’assicurazione facoltativa ha prodotto gli effetti attesi, ovvero la riduzione parziale del deficit futuro tra i contributi incassati e quelli necessari per finanziare le prestazioni. Le previsioni aggiornate stimano che il deficit si ammonterà a 37 milioni di franchi a lungo termine. La decisione del Parlamento di rinunciare a limitare la cerchia degli assicurati ai Paesi che non hanno concluso una convenzione di sicurezza sociale con la Svizzera ha, come previsto, un impatto finanziario sul deficit futuro dell’assicurazione facoltativa. Sulla base di nuove prospettive finanziarie, l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali ritiene che in un futuro prossimo sarà necessario adottare misure per equilibrare i conti dell’assicurazione vecchiaia e superstiti al fine di far fronte alla spesa crescente a partire dal 2020 ed evitare il conseguente deficit negli anni successivi. In questo contesto, se da una parte è auspicata un’ulteriore riduzione del deficit (volontà politica), dall’altra permangono d’attualità le riflessioni di principio fatte nell’ambito della revisione del 2001, ovvero un’ulteriore restrizione della cerchia degli assicurati e un aumento del volume dei contributi.

Sulla scorta dei risultati dell’analisi, il CDF propone quattro raccomandazioni che contribuiscono al risanamento del deficit dell’assicurazione facoltativa. Tali raccomandazioni tengono conto della scarsità dei mezzi di controllo all’estero e mirano a ridurre i loro costi di gestione. Il CDF accoglie favorevolmente il fatto che, nel corso del primo semestre del 2011, la Cassa svizzera di compensazione ha avviato di propria iniziativa una riflessione che va nella stessa direzione delle raccomandazioni. Il CDF formula le seguenti raccomandazioni:

1.La Cassa svizzera di compensazione porta a termine una strategia di controlli fondata su una valutazione dei rischi e la mette in atto ;

2.La Cassa svizzera di compensazione applica le disposizioni legislative secondo cui l’assicurato deve essere tassato per qualsivoglia diffida relativa al processo di tassazione e di riscossione del contributo. L’Ufficio federale delle assicurazioni sociali sorveglia l’applicazione delle disposizioni legali ;

3.La Cassa svizzera di compensazione aumenta l’importo minimo della maggiorazione in caso di tassazione d’ufficio (importo più dissuasivo) ;

4.La Cassa svizzera di compensazione non fissa contributi sulla base di un’autodichiarazione, bensì su giustificativi emessi dalle autorità del Paese di residenza. In assenza di documenti giustificativi, la Cassa svizzera di compensazione procede ad una tassazione d’ufficio. L’Ufficio federale delle assicurazioni sociali sorveglia l’applicazione delle disposizioni legali.

 

L’Ufficio federale delle assicurazioni sociali e la Cassa svizzera di compensazione sostengono le raccomandazioni del CDF, ma con due eccezioni. Al posto di un’applicazione rigorosa della raccomandazione 4, l’Ufficio federale delle assicurazioni sociali propone un’esigenza di prova differenziata secondo lo Stato che riguarda affinché i contributi possano essere fissati entro i termini legali ; questo è legato alla strategia di controllo (raccomandazione 1). La Cassa svizzera di compensazione rifiuta la raccomandazione 2 per motivi di difficoltà d’attuazione (vedere allegato 1 per le prese di posizioni).

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