Umsetzung und Nutzen der gesetzlichen Evaluationsklauseln des Bundes

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 10361

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Seit dem 1. Januar 2000 verankert Artikel 170 der Bundesverfassung das Prinzip der Wirksamkeitsüberprüfung der Massnahmen des Bundes. Mehr als hundert verschiedene Gesetze und Verordnungen enthalten eine sogenannte Evaluationsklausel, welche die Bundesverwaltung verpflichtet, die Wirksamkeit von Programmen und Massnahmen zu evaluieren. Mit der vorliegenden Bestandesaufnahme wollte die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) insbesondere untersuchen, ob diese Klauseln auch umgesetzt werden und deren Einhaltung überwacht wird. Auch soll die Frage beantwortet werden, ob die Evaluationen zu Empfehlungen führten und die Ergebnisse veröffentlicht werden. Schliesslich machte die EFK Aussagen über den Nutzen der Evaluationsklauseln.

Mittels Auswertungen der Liste der Evaluationsklauseln in der Bundesgesetzgebung sowie einer Liste der in den Jahren 2006 bis 2009 durchgeführten Evaluationen analysierte die EFK die Evaluationspraxis in der Bundesverwaltung. Ferner wurde bei 27 Bundesämtern eine Umfrage über die Umsetzung der Evaluationsklauseln sowie deren Auswirkungen und Nutzen durchgeführt.

Die Formulierung der Evaluationsklauseln ist oft unklar

Die EFK stellte fest, dass zahlreiche Evaluationsklauseln in den Gesetzestexten unklar formuliert sind. Es werden die verschiedenen Begriffe wie Zweckmässigkeit, Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit und teils auch andere Begriffe wie Controlling und Monitoring verwendet. Aus historischen Gründen ist die Formulierung der Klauseln sehr heterogen und oft unpräzis, was zu vielen Unklarheiten in der Umsetzung führt. Die neueren, mehrheitlich nach dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung entstandenen Klauseln sind präziser formuliert.

Unterschiedliche Inhalte der Evaluationsklauseln

In lediglich 62 von 115 Evaluationsklauseln ist explizit die Rede von Evaluation im Sinne von Wirksamkeitsüberprüfung. Die restlichen Bestimmungen enthalten entweder Controlling- und Monitoringvorgaben oder erfüllen den Zweck einer Aufsichtsfunktion. Die 62 Klauseln lösten in den Jahren 2006 bis 2009 116 Evaluationen aus. Nur die politisch relevanten Untersuchungen werden im jährlichen Geschäftsbericht des Bundesrats aufgeführt.

Ungleiche departementale Verteilung der Evaluationen

Die Untersuchung der EFK zeigte, dass Evaluationen sehr ungleich auf die Aufgabengebiete des Bundes verteilt sind. Am meisten Evaluationsklauseln verzeichnen das Eidgenössische Department des Innern und das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement mit einem sehr breiten Spektrum an Themen. Die Bereiche der Gesundheit, Wirtschaft, Bildung und Forschung, Umwelt und Raumordnung, soziale Wohlfahrt und Beziehungen zum Ausland sind die am meisten mit Evaluationsklauseln und Wirkungsanalysen abgedeckten Gebiete. Diese Verteilung widerspiegelt die Subventionswirklichkeit. Evaluationsklauseln sind in den einzelnen Subventionsgesetzen anzutreffen, häufig unabhängig vom finanzpolitischen Gewicht der Bundesaufgabe.

Die Bundesämter sind federführend und formulieren autonom die Evaluationsaufträge

Die EFK konnte feststellen, dass die Evaluationsklauseln in der Bundesverwaltung ordnungsgemäss angewandt und umgesetzt werden. Die Verwaltungseinheiten überwachen den Vollzug der Evaluationsklauseln. Die meisten Evaluationsaufträge werden durch die Verwaltungseinheiten selbst formuliert, und die Evaluationen werden vorwiegend durch private Büros durchgeführt, was eine gewisse Unabhängigkeit vom Auftraggeber gewährleistet. Hauptadressat der Berichte ist in rund 80 Prozent der Fälle die Exekutive mit den Ämtern, den Departementen und dem Bundesrat. Nur sieben Prozent der Berichte gelangen an das Parlament. Die Berichte dienen primär der Vollzugsoptimierung und der Rechenschaftsablage. Die Ergebnisse und Empfehlungen werden auch als Begründung für die Finanzierung von Rahmenprogrammen und Gesetzesrevisionen verwendet. Leider werden nicht alle Evaluationen vorschriftgemäss in der ARAMIS Datenbank des Staatssekretariats für Bildung und Forschung hinterlegt. Auch die seit dem 1. Januar 2010 neu in der Bundeskanzlei bestehende zentrale öffentliche Ablage aller Berichte der Bundesverwaltung enthält noch nicht alle kürzlich beendeten Evaluationsberichte.

Die Evaluationsklauseln dienen vorwiegend der Optimierung des Gesetzesvollzugs

Die Verwaltungseinheiten sehen den Nutzen der Evaluationen in 45 Prozent der Fälle in der Optimierung des Vollzugs, in 35 Prozent der Fälle in der Rechenschaftsablage und Berichterstattung. Neun Prozent der Evaluationen führen zu einer Gesetzesänderung. In den restlichen Fällen dienen sie der Rechtfertigung für die Finanzierung und Weiterführung von Programmen und Massnahmen des Bundes. Die EFK konnte feststellen, dass in diesen Verwaltungseinheiten eine eigentliche Evaluationskultur aufgebaut werden konnte.

Die Bundesämter sind die Hauptnutzniesser der Evaluationsklauseln

Da die Verantwortung für die Auftragsvergabe und Durchführung von Evaluationen beim Amt liegt und die Berichtsergebnisse vorwiegend an das Amt adressiert werden, sind die Bundesämter die Hauptnutzniesser von Evaluationsklauseln. In Ämtern, wo es keine Evaluationsklauseln gibt, besteht das Risiko, dass die Aufgaben nicht aus eigenem Anhieb überprüft und hinterfragt werden. Die EFK musste feststellen, dass die Umsetzung der Empfehlungen nicht überall überwacht wird, im Gegensatz zu den von der EFK und der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle durchgeführten Evaluationen.

Risiken

Die Analyse hat gezeigt, dass viele Evaluationsergebnisse durch die politischen Instanzen je nach Verwendungszweck in ein positives Licht gerückt werden. Oft wird der Schluss gezogen, dass ein Handlungsbedarf zurzeit aus diversen – expliziten oder nicht genannten Gründen – nicht gegeben ist.

Wegen der oft unpräzisen Formulierung der Evaluationsklauseln haben die zuständigen Verwaltungseinheiten die Tendenz, ihre Aktivitäten nicht kritisch zu hinterfragen, sondern mit Evaluation zu legitimieren. Die EFK stellte eine Tendenz fest, die Evaluationsklauseln geprägt von Eigeninteressen zu interpretieren und Evaluationsergebnisse opportunistisch in ihrem Sinne im politischen Prozess zu verwenden. Evaluationen können zudem in bürokratische Übungen ausarten. Auch der Mehrwert kann nicht immer nachgewiesen werden.

Nutzen der Evaluationsklauseln

Evaluationsklauseln zwingen einerseits Bundesrat und Verwaltung, den Nutzen von Bundesmassnahmen nachzuweisen und gegebenenfalls dem Parlament Vorschläge für Gesetzesänderungen zu unterbreiten. Sie sind nützlich, wenn sie den sparsamen Mitteleinsatz unterstützen, die Wirksamkeit der staatlichen Massnahmen erhöhen und den politischen Entscheidungsträgern helfen, die beschränkten Ressourcen auf die prioritären Aufgabengebiete zu konzentrieren. Dies setzt allerdings klar formulierte Evaluationsklauseln voraus, die zu aussagekräftigen Evaluationen führen. Die Ergebnisse sind zu veröffentlichen. Andererseits sind Evaluationsklauseln nicht Voraussetzung, dass Evaluationen durchgeführt werden. Sie fördern jedoch eine Evaluationskultur, sich kritisch mit der Zweckmässigkeit und Notwendigkeit einer Bundesmassnahme auseinander zu setzen.

Empfehlungen der EFK

Gestützt auf die Ergebnisse formulierte die EFK verschiedene Empfehlungen an die Adresse der Departemente, der Bundeskanzlei und des Bundesamts für Justiz. Insbesondere sollen die Evaluationsklauseln präziser formuliert werden. Die Verwaltungseinheiten sollen die Ergebnisse mit einer Stellungnahme veröffentlichen. Um die Transparenz zu erhöhen, sollen die Evaluationen in der ARAMIS Datenbank erfasst und auf der Website der Bundeskanzlei benutzerfreundlich veröffentlicht werden.

Insgesamt sind die Ämter mit der Orientierung der Empfehlungen einverstanden, geben jedoch keine näheren Informationen über die Massnahmen zu deren Umsetzung. Die Stellungnahmen befinden sich in den Anhängen 6 und 7. Die Finanzdelegation hat die Ergebnisse des Berichts zur Kenntnis genommen und wird die Umsetzung der Empfehlungen verfolgen.

Kurzbeschreibung (Englisch)

The principle of checking the effectiveness of the measures undertaken by the Swiss Confederation has been enshrined in Article 170 of the Federal Constitution since 1 January 2000. More than a hundred different laws and ordinances contain what is known as an "evaluation clause" requiring the Federal Administration to assess the effectiveness of its programmes and measures. The main purpose of this status report is for the Swiss Federal Audit Office (SFAO) to examine whether these clauses are actually being implemented and their compliance monitored. It also attempts to answer the question whether the evaluations have led to recommendations and whether the findings are published. The review finishes with some SFAO comments on the benefit of evaluation clauses.

The SFAO analysed the evaluation practice in the Federal Administration by studying the list of evaluation clauses in the federal legislation as well as a list of the evaluations carried out over the period 2006 to 2009. A survey was also conducted among 27 federal offices concerning the implementation of evaluation clauses and their impacts and benefits.

The phrasing of evaluation clauses is often unclear

The SFAO found that numerous evaluation clauses contained in legal texts are not clearly formulated. A number of different terms are used such as effectiveness, efficacy, cost efficiency and occasionally other terms such as controlling and monitoring. Due to historical reasons, the phrasing of these clauses tends to be very inconsistent and often imprecise, leading to many ambiguities during implementation. The clauses that were drawn up more recently – mostly after the new Federal Constitution came into effect – are formulated more precisely.

Different contents in the evaluation clauses

Only in 62 of 115 evaluation clauses is evaluation explicitly referred to in the sense of an appraisal of effectiveness. The remaining provisions either deal with controlling and monitoring requirements or have a supervisory function. The 62 clauses gave rise to 116 evaluations over the period 2006 to 2009. Only the politically relevant investigations are included in the Annual Report of the Federal Council.

Evaluations spread unevenly across the federal departments

The SFAO's review found that the evaluations are distributed very unevenly across the Administration's different areas of authority. The highest number of evaluation clauses was recorded by the Federal Department of Home Affairs and the Federal Department of Economic Affairs, with a very broad range of themes. The areas of healthcare, commerce, education & research, business, environment & regional planning, social welfare and international relations are covered most extensively by evaluation clauses and impact analysis studies. This distribution reflects the reality of subsidies. Evaluation clauses are contained in the individual subsidy laws, often with no correlation to the weighting in terms of financial policy of the federal task.

The federal offices have overall responsibility and produce the evaluation mandates on their own.

The SFAO ascertained that the evaluation clauses are correctly applied and implemented in the Federal Administration. The federal authorities monitor the execution of the evaluation clauses. Most evaluation mandates are formulated by the federal authorities themselves, while the actual evaluations are for the most part carried out by private agencies, thereby ensuring a certain amount of independence from the commissioning client. In around 80 percent of cases the main recipient of the reports is the executive arm, i.e. the federal offices, departments and Federal Council. Only seven percent of reports reach the parliament. The main purpose of the reports is to optimise implementation and ensure accountability. The results and recommendations are used to argue the case for the financing of framework programmes and amendments to the law. Unfortunately not all evaluations are archived as per recommendations in the ARAMIS database maintained by the State Secretary for Education & Research. In addition, the new central public repository of all reports of the Federal Administration that opened on 1 January 2010 at the Federal Chancellery does not yet contain all the recently completed evaluation reports.

The main purpose of the evaluation clauses is to optimise law enforcement

The federal authorities see the benefit of the evaluations as lying in the optimisation of enforcement in 45 percent of cases, and in accountability and reporting in 35 percent of cases. Nine percent of the evaluations result in an amendment to the law. In the remaining cases they are used as justification for the financing and continuation of federal programs and measures. The SFAO was able to establish that these federal authorities had managed to build up an actual evaluation culture.

The federal offices benefit most from the evaluation clauses

Since the responsibility for issuing the mandate and performing evaluations lies with the federal office and the results of the report are addressed primarily to this office, the main beneficiaries of evaluation clauses are ultimately the federal offices. In offices where there are no evaluation clauses, there is a risk that no effort is made to check and question tasks. The SFAO found that the implementation of the recommendations was not consistently monitored in every case, in contrast to the evaluations carried out by the SFAO and the Parliamentary Administration Control.

Risks

The analysis has shown that political bodies throw a positive light on many evaluations, depending on the intended purpose in each case. The conclusion is often drawn that there is no need for action at present for various reasons – either explicit or unnamed.

Because the phrasing of the evaluation clauses is often imprecise, the responsible federal authorities tend not to critically question their activities, but to use an evaluation to try and legitimise them. The SFAO identified a trend for bodies to interpret evaluation clauses in a way that is biased towards their own interests and to use the results of the evaluation to their advantage in an opportunistic manner in the political process. Evaluations can also degenerate into bureaucratic exercises. Furthermore, it is not always possible to demonstrate the added value.

Benefits of the evaluation clauses

On the one hand evaluation clauses force the Federal Council and Administration to demonstrate the benefits of federal measures and if necessary to submit proposals to Parliament for the law to be amended. They are useful if they encourage the prudent use of resources, increase the effectiveness of state measures and help political decision-makers to concentrate limited resources on priority areas. But this requires clearly formulated evaluation clauses that result in meaningful evaluations. The results need to be published. On the other hand, evaluation clauses are not an essential precondition for carrying out evaluations. They do however promote an evaluation culture that questions the effectiveness and necessity of a federal measure.

SFAO recommendations

Based on the results, the SFAO submitted various recommendations for the attention of the federal departments, Federal Chancellery and Federal Office of Justice. In particular, the evaluation clauses need to be formulated more precisely. The federal authorities should publish the results with an official comment. To increase transparency, the evaluation should be entered in the ARAMIS database and published on the website of the Federal Chancellery in a user-friendly format.

In general the offices concerned agree with the orientation of the recommendations, however do not inform how they intend to implement them. Their comments are in the annexes 6 and 7 of the report. The Finance delegation of the Swiss Parliament has taken notice of the audit results and will follow up the implementation of the recommendations.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Le principe selon lequel l’efficacité des mesures prises par la Confédération doit faire l’objet d’une évaluation a été inscrit dans la Constitution (art. 170) le 1er janvier 2000. Par ailleurs, plus de cent lois et ordonnances contiennent une clause dite d’évaluation qui oblige l’administration fédérale à évaluer l’efficacité des programmes et des mesures qu’elle met en oeuvre. En effectuant un état des lieux, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a voulu notamment savoir si ces clauses sont effectivement appliquées et si leur respect est vérifié. L’examen montre également si les évaluations ont conduit à des recommandations et si leurs résultats sont publiés. Le CDF formule enfin quelques constats quant à l’utilité des clauses d’évaluation.

Se fondant sur une liste des clauses d’évaluation recensées dans la législation fédérale et sur une liste des évaluations réalisées durant la période 2006 à 2009, le CDF a entrepris d’analyser la pratique de l’administration fédérale dans ce domaine. Il a par ailleurs mené une enquête auprès de 27 offices fédéraux sur l’application des clauses d’évaluation, de même que sur leurs effets et leur utilité.

Manque de clarté dans la formulation

Le CDF a constaté que la formulation de nombreuses clauses d’évaluation manque de clarté. Dans les différents textes, on trouve des termes comme adéquation, efficacité, efficience, caractère économe ou encore d’autres notions comme contrôle de gestion et suivi. Les textes législatifs n’ayant pas tous été rédigés à la même période, la formulation de ces clauses varie beaucoup et s’avère souvent peu précise, d’où nombre de malentendus quant à leur application. Les clauses plus récentes, rédigées en majorité après l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution, sont formulées de manière plus claire.

Grande variabilité du contenu

Seules 62 clauses d’évaluation sur les 115 répertoriées mentionnent explicitement l’évaluation au sens de contrôle de l’efficacité. Les autres exigent soit un contrôle de gestion ou un suivi, voire assurent une fonction de surveillance. De 2006 à 2009, les 62 clauses explicites ont déclenché 116 évaluations. Seules les investigations qui sont considérées importantes politiquement sont citées dans le rapport de gestion du Conseil fédéral.

Répartition inégale entre les départements

En matière d’évaluations, l’examen du CDF a révélé une répartition inégale entre les divers domaines d’activités de la Confédération. Le Département fédéral de l’intérieur et le Département fédéral de l’économie comptent le plus grand nombre de clauses d’évaluation et d’évaluations, celles-ci couvrant un vaste éventail de thèmes. Les activités dont l’efficacité fait le plus souvent l’objet d’évaluations et d’analyses s’inscrivent dans les domaines suivants: santé, économie, formation et recherche, environnement et organisation du territoire, sécurité sociale et relations avec l’étranger. Cette répartition correspond à celle des tâches subventionnées. En effet, on retrouve des clauses d’évaluation dans les diverses lois instituant des subventions, mais souvent indépendamment de l’importance politique ou financière de la tâche concernée.

Compétence et autonomie des offices fédéraux

Le CDF a pu constater que l’administration fédérale applique correctement les clauses d’évaluation, les unités administratives veillant à leur mise en oeuvre. La plupart des mandats d’évaluation sont formulés directement par les unités administratives concernées et les évaluations sont le plus souvent réalisées par des bureaux privés, système qui garantit une certaine indépendance à l’égard du mandant. Dans 80% des cas environ, les rapports sont adressés aux responsables des offices, des départements et au Conseil fédéral. Seuls 7% des rapports sont destinés au parlement. Les rapports servent en priorité à optimiser l’exécution de tâches et à rendre compte d’activités. Leurs résultats et leurs recommandations sont souvent utilisés pour motiver le financement de programmes-cadres et la révision de lois. Contrairement aux prescriptions, toutes les évaluations ne sont malheureusement pas enregistrées dans la base de données ARAMIS du Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche. Même le site central de la Chancellerie fédérale, ouvert le 1er janvier 2010 pour regrouper les rapports établis par des mandataires externes pour l’administration fédérale, ne contient pas encore les rapports de toutes les évaluations récemment achevées.

Objectif premier: optimiser la mise en oeuvre des lois

Dans 45% des cas, les unités administratives estiment que les évaluations sont utiles, car elles améliorent l’exécution des lois, dans 35% parce qu’elles permettent de rendre des comptes ou d’établir un rapport d’activités. Sur l’ensemble, 9% des évaluations aboutissent à une modification de la loi. Dans les autres cas, elles servent à justifier le financement et la poursuite de programmes ou de mesures prises par la Confédération. Le CDF a constaté que ces unités administratives ont institué une véritable culture de l’évaluation.

Principaux utilisateurs: les offices fédéraux

Puisqu’il leur incombe d’attribuer les mandats d’évaluation et de réaliser des évaluations et que les rapports leur sont plus souvent adressés, les offices fédéraux sont les principaux bénéficiaires des clauses d’évaluation. Les offices qui en sont dépourvus risquent de ne jamais prendre l’initiative de vérifier la réalisation des tâches et de la remettre en question. Le CDF a par ailleurs observé que la mise en oeuvre des recommandations ne fait pas toujours l’objet d’un suivi, contrairement à ce qui prévaut à l’issue des évaluations réalisées par le CDF et le Contrôle parlementaire de l’administration.

Risques

L’examen a montré que les instances politiques s’attachent, selon les circonstances, à souligner les aspects positifs de nombreux résultats d’évaluation. Elles concluent alors le plus souvent que, pour des raisons explicites ou implicites, aucun besoin d’agir ne s’impose. En raison de la formulation peu précise des clauses d’évaluation, les unités administratives compétentes tendent à utiliser l’évaluation non pas pour soumettre leurs activités à un examen critique, mais pour les justifier. Le CDF a décelé une tendance à axer l’interprétation des évaluations en fonction des intérêts du service concerné et à utiliser leurs résultats pour servir ses propres intérêts dans le processus politique. Les évaluations peuvent aussi devenir un exercice purement bureaucratique, dont il n’est plus toujours possible de dégager une plus-value.

Utilité des clauses d’évaluation

Les clauses d’évaluation contraignent le Conseil fédéral et l’administration à prouver l’utilité de mesures prises par la Confédération et, le cas échéant, permettent de proposer au parlement une modification de la législation. Elles s’avèrent utiles lorsqu’elles facilitent un emploi économe des ressources, accroissent l’efficacité des mesures étatiques et aident les décideurs politiques à concentrer les ressources limitées sur les domaines d’activités prioritaires. Pour remplir ce rôle, les clauses d’évaluation doivent être clairement formulées et déboucher sur des évaluations explicites, dont il importe de publier les résultats. Cependant, les clauses d’évaluation ne sont pas indispensables pour procéder à des évaluations. Favorisant une culture de l’évaluation, elles incitent toutefois à considérer d’un oeil critique le bien fondé et la nécessité des mesures prises par la Confédération.

Recommandations du CDF

Se fondant sur les résultats de son examen, le CDF a adressé diverses recommandations aux départements, à la Chancellerie fédérale et à l’Office fédéral de la justice. Il importe en particulier de donner aux clauses d’évaluation une formulation plus précise. Les unités administratives doivent publier les résultats des évaluations en les assortissant d’une prise de position. Enfin, par souci de transparence, il convient d’enregistrer les évaluations dans la base de données ARAMIS et de les publier, sous une forme conviviale, sur le site internet de la Chancellerie fédérale.

Si les services concernés se montrent en général d’accord avec l’orientation des recommandations, ils ne donnent pas de précision sur les mesures qu’ils entendent prendre. Les prises de position se trouvent aux annexes 6 et 7 du rapport. La Délégation des finances des Chambres fédérales a pris connaissance des résultats de l’audit et veillera à la mise en oeuvre des recommandations.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Dal 1° gennaio 2000 l’articolo 170 della Costituzione federale sancisce il principio della verifica dell’efficacia dei provvedimenti della Confederazione. Oltre 100 leggi e ordinanze contengono una cosiddetta clausola di valutazione, che obbliga l’Amministrazione federale a valutare l’efficacia dei programmi e dei provvedimenti. Con la presente analisi della situazione, il Controllo federale delle finanze (CDF) ha voluto in particolare verificare se le dette clausole sono anche applicate e se il loro rispetto è soggetto a sorveglianza. Ha voluto altresì appurare se le valutazioni hanno portato alla formulazione di raccomandazioni e se i risultati sono pubblicati. Il CDF ha infine espresso considerazioni sull’utilità delle clausole di valutazione.

Il CDF ha analizzato la prassi di valutazione nell’Amministrazione federale esaminando l’elenco delle clausole di valutazione nella legislazione federale, nonché un elenco di valutazioni effettuate tra il 2006 e il 2008. Inoltre, ha condotto un sondaggio presso 27 Uffici federali sull’applicazione delle clausole di valutazione, sui loro effetti e sulla loro utilità.

La formulazione delle clausole di valutazione spesso non è chiara

Il CDF ha constatato che numerose clausole di valutazione nei testi legislativi non sono formulate in modo chiaro. I concetti ricorrenti sono l’opportunità, l’efficacia, l’economicità e talvolta anche altri come il controlling e il monitoraggio. Per ragioni storiche la formulazione delle clausole è molto eterogenea e spesso imprecisa, con la conseguenza che la loro applicazione presenta troppe incertezze. Le clausole più recenti, introdotte soprattutto dopo l’entrata in vigore della nuova Costituzione, sono formulate in modo più chiaro. 

Il contenuto delle clausole di valutazione non è omogeneo

La valutazione si riferisce esplicitamente alla verifica dell’efficacia in sole 62 delle 115 clausole. Le altre disposizioni contengono direttive concernenti il controlling e il monitoraggio o hanno una funzione di vigilanza. Tra il 2006 e il 2009 le 62 clausole hanno prodotto 116 valutazioni. Nel rapporto di gestione annuale del Consiglio federale vengono menzionate solo le verifiche politicamente rilevanti.

Le valutazioni sono ripartite in modo disuguale tra i dipartimenti

L’esame del CDF ha mostrato che le valutazioni sono ripartite in modo molto disuguale tra i settori di compiti della Confederazione. Sono il Dipartimento federale dell’interno e il Dipartimento federale dell’economia a registrare il maggior numero di clausole di valutazione con un’ampia gamma di temi. La sanità pubblica, l’economia, l’educazione e la ricerca, l’ambiente e l’assetto del territorio, la previdenza sociale e le relazioni con l’estero sono i settori interessati dal maggior numero di clausole e di verifiche dell’efficacia. Tale ripartizione riflette la realtà dei sussidi. È possibile ritrovare clausole di valutazione nelle singole legislazioni sui sussidi, spesso indipendentemente dall’importanza politica o finanziaria del compito in questione.

Gli Uffici federali sono responsabili ed elaborano autonomamente mandati di valutazione

Il CDF ha potuto constatare che le clausole di valutazione nell’Amministrazione federale sono impiegate e applicate correttamente. Le unità amministrative vigilano sull’esecuzione delle clausole di valutazione. La maggior parte dei mandati di valutazione viene elaborata dalle unità amministrative stesse e le valutazioni sono effettuate soprattutto da società private, cosicché è garantita una certa indipendenza nei confronti del mandante. Nell’80 per cento dei casi il destinatario principale dei rapporti è il Consiglio federale, unitamente agli Uffici e ai dipartimenti; solo il 7 per cento dei rapporti giunge in Parlamento. I rapporti sono innanzitutto finalizzati a ottimizzare l’esecuzione delle leggi e al rendiconto. I risultati e le raccomandazioni vengono anche utilizzati per giustificare il finanziamento di programmi quadro e di revisioni legislative. Purtroppo non tutte le valutazioni sono archiviate, come prescritto, nella banca dati ARAMIS della Segreteria di Stato per l’educazione e la ricerca. Anche l’archivio centrale pubblico di tutti i rapporti dell’Amministrazione federale in funzione dal 1° gennaio 2010 nella Cancelleria federale non custodisce ancora i rapporti di valutazione ultimati di recente.

Le clausole di valutazione servono soprattutto a ottimizzare l’esecuzione delle leggi

Secondo le unità amministrative le valutazioni sono utili per ottimizzare l’esecuzione delle leggi nel 45 per cento dei casi, mentre per il rendiconto e la presentazione dei rapporti nel 35 per cento dei casi. Il 9 per cento delle valutazioni porta a una modifica legislativa. Nei casi rimanenti, le valutazioni servono a giustificare il finanziamento e il proseguimento di programmi e misure della Confederazione. Il CDF ha potuto constatare che in queste unità amministrative si è sviluppata una vera e propria cultura della valutazione.

Gli Uffici federali sono i principali beneficiari delle clausole di valutazione

Dal momento che sono gli Uffici federali a essere responsabili dell’attribuzione dei mandati e dell’esecuzione delle valutazioni e i destinatari primari dei risultati dei rapporti, sono loro i principali beneficiari delle clausole. Negli Uffici in cui non vi sono clausole di valutazione sussiste il rischio che non si intraprenda nulla per controllare e analizzare con spirito critico i compiti. Il CDF ha dovuto constatare che l’applicazione delle raccomandazioni non è sempre soggetta a sorveglianza, contrariamente alle valutazioni effettuate dal CDF e dal Controllo parlamentare dell’Amministrazione.

Rischi

Dall’analisi è emerso che numerosi risultati delle valutazioni, a seconda dello scopo, sono stati presentati sotto una luce positiva dalle autorità politiche; inoltre si giunge spesso alla conclusione che attualmente, per molteplici ragioni esplicite o meno, non vi è alcuna necessità di intervenire.

A causa della formulazione spesso imprecisa delle clausole di valutazione, le unità amministrative competenti hanno la tendenza a non analizzare criticamente le loro attività bensì a legittimarle con la valutazione. Il CDF ha constatato che vi è una certa propensione a interpretare le clausole di valutazione eccessivamente sulla base dei propri interessi e a utilizzare i risultati delle valutazioni nel processo politico opportunisticamente a proprio favore. Le valutazioni possono inoltre degenerare in esercizi burocratici nei quali il valore aggiunto non può essere sempre dimostrato.

Utilità delle clausole di valutazione

Le clausole di valutazione obbligano il Consiglio federale e l’Amministrazione a dimostrare l’utilità delle misure adottate dalla Confederazione e, se del caso, il Parlamento a presentare proposte di modifiche legislative. Le clausole sono utili quando favoriscono un impiego parsimonioso delle risorse, accrescono l’efficacia delle misure statali e incoraggiano i decisori politici a concentrare nei settori di compiti prioritari le risorse limitate. È necessario però che le clausole siano formulate in modo chiaro, affinché producano valutazioni significative. I risultati devono essere pubblicati. D’altra parte, le clausole non costituiscono la premessa per lo svolgimento delle valutazioni. Promuovono tuttavia una cultura della valutazione e favoriscono un approccio critico nei confronti dell’opportunità e della necessità di una misura adottata dalla Confederazione.

Raccomandazioni del CDF

Sulla scorta dei risultati, il CDF ha formulato alcune raccomandazioni all’attenzione dei dipartimenti, della Cancelleria federale e dell’Ufficio federale di giustizia. In particolare, ha sostenuto che le clausole devono essere formulate in modo più preciso e che le unità amministrative devono pubblicare i risultati accompagnati da un parere. Per una maggiore trasparenza, le valutazioni devono essere inserite nella banca dati ARAMIS ed essere facilmente accessibili sul sito Internet della Cancelleria federale.

Se in generale i servizi interessati si mostrano d’accordo sull’orientamento delle raccomandazioni, non danno informazioni dettagliate sulle misure che intendono adottare.  Le prese di posizione si trovano agli allegati 6 e 7 del rapporto. La Delegazione delle finanze ha preso conoscenza dei risultati della verifica e seguirà l’attuazione delle raccomandazioni.

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