Evaluation der Vernehmlassungs- und Anhörungspraxis des Bundes

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 59

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Evaluation der Vernehmlassungs- und Anhörungspraxis des Bundes

Das Vernehmlassungsverfahren hat in der Schweiz eine hohe Bedeutung und eine lange Tradition. Auf Gesetzesstufe geregelt wurde es aber erst 2005. Mit dem neuen Vernehmlassungsgesetz (VIG) sollte das Verfahren verwesentlicht und qualitativ verbessert werden. Mit dem VIG wurde ausserdem die Differenzierung eingeführt zwischen Vernehmlassungen, welche bei wichtigen Vorhaben von Bundesrat oder Parlament eröffnet werden, und Anhörungen, welche Departement, Ämter und Behördenkommissionen zu weniger wichtigen Vorhaben selbst beschliessen können.

In den vergangenen Jahren beklagten sich Teilnehmende und Interessierte an Ver­nehmlassungen und Anhörungen verschiedentlich über zu kurze Fristen und über fehlende Transparenz bei der Auswahl der eingeladenen Adressaten sowie bei der Auswertung und Gewichtung der Stellungnahmen. Für Kritik sorgten zudem einige Verfahren, welche statt in schriftlicher Form konferenziell durchgeführt wurden. Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte haben daher beschlossen, die Parlamentarische Verwaltungskontrolle mit einer Untersuchung der Vernehmlassungs- und Anhörungspraxis des Bundes zu beauftragen.

Die Evaluation konzentriert sich auf Anhörungsprozesse, welche gesetzlich weni­ger geregelt sind als Vernehmlassungsprozesse. In einem ersten Schritt soll daher die tatsächliche Praxis bei Anhörungen erfasst werden. Daraufhin wird geprüft, welche Bestimmungen des VIG und der zugehörigen Verordnung sinnvollerweise auch für Anhörungen gelten könnten und ob diese angewendet werden.

Abstract (Deutsch)

Das Vernehmlassungsverfahren hat in der Schweiz eine hohe Bedeutung und eine lange Tradition. Auf Gesetzesstufe geregelt wurde es aber erst 2005. Mit dem neuen Vernehmlassungsgesetz (VlG) sollte das Verfahren verwesentlicht und qualitativ verbessert werden. Zugleich wurde die Unterscheidung eingeführt zwischen Vernehmlassungen, welche bei wichtigen Vorhaben von Bundesrat oder Parlament eröffnet werden, und Anhörungen, welche Departemente, Ämter und Behördenkommissionen zu weniger wichtigen Vorhaben selbst beschliessen können. Während Vernehmlassungen verschiedenen Vorgaben des VlG und der dazugehörigen Verordnung genügen müssen, ist der Prozess der Anhörung weniger klar geregelt.

Nachdem sich in den vergangenen Jahren immer wieder Teilnehmer an Anhörungen und Vernehmlassungen über zu kurze Fristen und über fehlende Transparenz bei der Auswahl der eingeladenen Adressaten sowie bei der Auswertung und Gewichtung der Stellungnahmen beklagt hatten, haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation beauftragt. Die zuständige Subkommission EJPD/BK der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat am 30. Juni 2010 entschieden, dass die PVK den Fokus der Untersuchung auf die Praxis der Bundesverwaltung bei Anhörungen legen soll.

Ergebnisse im Überblick

Die Evaluation hat gezeigt, dass Anhörungen und Vernehmlassungen sowohl von Seiten der Bundesverwaltung als auch von Seiten der Adressaten als sinnvoll und nützlich erachtet werden, um verwaltungsexterne Kreise an der Meinungsbildung und Entscheidfindung des Bundes teilhaben zu lassen und um die sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz von Vorhaben des Bundes zu prüfen.

Allerdings wurde auch deutlich, dass die gesetzlichen Vorgaben verschiedentlich missachtet werden, insbesondere beim Entscheid, ob zu einem Vorhaben eine Vernehmlassung oder eine Anhörung durchzuführen ist. Zudem ist die neu eingeführte Unterscheidung zwischen Anhörungen und Vernehmlassungen problematisch, da sie von vielen Adressaten nicht verstanden wird und zu falschen Erwartungen führt. Die Erwartungen der Teilnehmenden werden insbesondere bei Anhörungen nicht erfüllt, womit nicht mehr gewährleistet ist, dass die Ziele des Verfahrens – Partizipation, Verbesserung der Vorlage sowie Akzeptanz – erreicht werden.

Unklarer Anhörungsbegriff

Das Gesetz gibt für die Entscheidung, ob zu einem Vorhaben eine Anhörung oder eine Vernehmlassung durchgeführt werden soll, im Wesentlichen zwei Kriterien an: Normstufe und Tragweite des Vorhabens. Die Evaluation hat gezeigt, dass Entscheidungen oft nur auf das Kriterium der Normstufe abgestellt werden, während das Kriterium der Tragweite eines Vorhabens nicht berücksichtigt wird bzw. die Tragweite nicht sorgfältig genug abgeklärt wird. In einigen Fällen wurden die
Kriterien aber schlicht missachtet und es wurde eine Anhörung durchgeführt, obwohl klar eine Vernehmlassung nötig gewesen wäre.

Hinzu kommt, dass die neu eingeführte Unterscheidung zwischen Anhörungen und Vernehmlassungen allgemein wenig zweckmässig scheint, da sie für zahlreiche Adressaten weder klar noch relevant ist. Vielmehr achten die Adressaten darauf, wie stark sie von einem Vorhaben betroffen sind, und nehmen dementsprechend am Konsultationsverfahren teil oder nicht, unabhängig davon, ob es als Vernehmlassung oder Anhörung betitelt ist. Zudem sorgt der Begriff der «Anhörung» für Verwirrung, weil damit eher ein mündliches Verfahren in einer frühen Phase der Gesetzgebung assoziiert wird als eine (in der Regel schriftliche) Anhörung gemäss VlG. Weil den Adressaten aber die Unterscheidung der Verfahren gleichgültig bzw. nicht klar ist, ist ihnen auch nicht bewusst, dass je nach Verfahren unterschiedliche Vorgaben gelten und dass es für Anhörungen beispielsweise keine Vorgaben zu Fristen oder Adressatenkreis gibt. Viele Beispiele von «schlechten Vernehmlassungen», welche Befragte in der Evaluation genannt haben, stellten sich als Anhörungen heraus, die im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben korrekt durchgeführt worden waren.

Kurze Fristen als Hauptschwierigkeit

In allen Interviews mit Adressaten von Anhörungen und Vernehmlassungen wurde betont, dass nur dann eine fundierte und nötigenfalls intern konsolidierte Stellungnahme erarbeitet werden könne, wenn dies die Rahmenbedingungen und insbesondere die Fristen zuliessen. Dies ist bei den häufig kurzen Anhörungsfristen nicht gewährleistet. Wenn aber die Verwaltung keine sorgfältigen Stellungnahmen erhält, kann das betreffende Vorhaben auch nicht gründlich auf seine sachliche Richtigkeit, Vollzugstauglichkeit und Akzeptanz geprüft werden. Somit werden die Ziele des Anhörungsverfahrens nicht erreicht. Bei allzu kurzen Fristen, die nicht nachvollziehbar begründet werden, vermuten die Adressaten ausserdem oft ein «Alibiverfahren» und stellen dessen Glaubwürdigkeit in Frage.

Ungenügende Ergebniskommunikation bei Anhörungen

Ein Schwachpunkt in der Anhörungspraxis und zugleich ein Unterschied zur Vernehmlassungspraxis zeigt sich bei der Kommunikation über die Verwertung der Stellungnahmen. Bei Vernehmlassungen wird zusammen mit dem Ergebnisbericht, der die Stellungnahmen in neutraler Weise zusammenfasst und von Gesetzes wegen verlangt wird, in der Regel eine Medienmitteilung über die Erkenntnisse aus dem Vernehmlassungsverfahren publiziert. Zudem werden die wesentlichen Schlussfolgerungen aus der Vernehmlassung auch in der Botschaft an das Parlament zusammengefasst. Bei Anhörungen fehlt dagegen eine Information dazu, welche Anregungen (aus welchen Gründen) aufgenommen werden und wie die ursprüngliche Vorlage angepasst wird. Der Ergebnisbericht als wertungsfreie Zusammenfassung der Stellungnahmen, der den Anhörungsteilnehmenden in der Regel nicht einmal zugestellt wird, erfüllt das Bedürfnis der Adressaten nach transparenter Information über die Verwertung der Stellungnahmen nicht.

Entscheidkompetenz bei den Ämtern – schwache Stellung der Bundeskanzlei als Koordinatorin des Verfahrens

Insgesamt hat sich gezeigt, dass die verantwortlichen Dienststellen bei der Planung und Durchführung von Anhörungen über einen grossen Entscheidungsspielraum verfügen. Dieser wurde allerdings in einigen der betrachteten Fälle nicht rechtmässig oder nicht zweckmässig genutzt, ohne dass dies zu einer Intervention der Bundeskanzlei geführt hätte. Dies liegt einerseits daran, dass die Bundeskanzlei keine Weisungsbefugnis gegenüber den durchführenden Dienststellen hat und daher eine korrekte Durchführung sowie eine Koordination der Verfahren nicht erzwingen kann. Andererseits kann sie gemäss eigenen Angaben für die Betreuung des Ver­nehmlassungs- und Anhörungsverfahrens nur wenige Ressourcen einsetzen und legt ihren Fokus eher auf die politisch bedeutsameren Vernehmlassungen.

Unzureichende rechtliche Bestimmungen

Die Evaluation hat gezeigt, dass das VlG in Bezug auf die Kriterien für den Entscheid, ob eine Anhörung oder Vernehmlassung durchzuführen ist, als problematisch zu beurteilen ist. Ebenso wurde deutlich, dass die wenigen Bestimmungen des VlG und der dazugehörigen Verordnung, die auch für Anhörungen gelten, in der Praxis nicht immer angewendet werden. Zudem ergeben sich häufig dort Klagen von Adressaten, wo der Gesetzgeber den Verwaltungsstellen (bewusst) einen Handlungsspielraum gelassen hat, denn dieser wird bei Anhörungen tatsächlich nicht immer zweckmässig angewendet.

Schliesslich ist festzuhalten, dass mit den 2005 neu geschaffenen gesetzlichen Grundlagen das Ziel einer Verwesentlichung und Straffung des Vernehmlassungsprozesses nicht erreicht wurde und nicht erreicht werden kann. Dies liegt insbesondere daran, dass Art. 3 VlG für viele, genau definierte Vorhaben zwingend eine Vernehmlassung verlangt. Damit kann in diesen Fällen selbst dann nicht auf eine Vernehmlassung verzichtet werden, wenn das Vorhaben unter Umständen überhaupt nicht umstritten ist oder wenn alle interessierten Kreise bereits an der Ausarbeitung beteiligt waren und damit der Zweck des Verfahrens gemäss Art. 2 VlG bereits erfüllt ist.

Abstract (Französisch)

La procédure de consultation est un instrument important du processus législatif suisse et repose sur une longue tradition. Il aura pourtant fallu attendre 2005 avant qu’elle fasse l’objet d’une loi. La récente loi sur la consultation avait pour but de resserrer le champ d’application de la procédure de consultation et d’en améliorer la qualité. Simultanément, le législateur a introduit une distinction entre consultation, procédure ouverte par le Conseil fédéral ou le Parlement sur des projets de grande portée, et audition, procédure qu’un département ou un office peut organiser de sa propre initiative sur des projets de portée mineure. Si la consultation doit satisfaire aux nombreuses dispositions de la loi et de son ordonnance d’application, l’audition n’est en revanche pas réglée de manière aussi claire.

Etant donné que, au cours de ces dernières années, des participants aux consultations et auditions ont régulièrement critiqué les délais trop courts et le manque de transparence aussi bien en ce qui concerne le choix des milieux invités à donner leur avis que l’évaluation et la pondération de ces avis, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration d’effectuer une évaluation sur ce sujet. Le 30 juin 2010, la sous-commission DFJP/ChF de la Commission de gestion du Conseil national a décidé que le Contrôle parlementaire de l’administration devrait mettre l’accent sur la pratique de l’administration fédérale en matière d’audition.

Vue d’ensemble des résultats

L’évaluation a montré que tant l’administration fédérale que les destinataires estiment que l’audition et la consultation sont des procédures judicieuses et utiles qui permettent, d’une part, d’associer des milieux extérieurs à l’administration à la définition de la position de la Confédération et à l’élaboration de ses décisions et, d’autre part, de vérifier si un projet de la Confédération est matériellement correct (rigueur matérielle), exécutable (praticabilité) et susceptible d’être bien accepté (acceptabilité).

Elle a toutefois aussi permis de constater que les prescriptions légales ne sont pas toujours respectées, en particulier lorsque l’administration doit décider s’il y a lieu de soumettre un projet à une consultation ou à une audition. En outre, la distinction récemment introduite entre consultation et audition pose problème dans la mesure où elle n’est pas perçue par de nombreux destinataires, ce qui suscite chez eux de fausses attentes, principalement lors de procédures d’audition. Les attentes des participants n’étant pas satisfaites, il n’est dès lors pas possible de garantir la réalisation des objectifs de la procédure (participation et amélioration de la rigueur matérielle, de la praticabilité et de l’acceptabilité du projet).

L’audition : une notion peu claire

La loi formule essentiellement deux critères en vertu desquels l’administration doit faire son choix et décider d’organiser une audition ou une consultation : le premier critère a trait au niveau normatif et le second à la portée du projet. L’évaluation a montré que, fréquemment, les décisions ne tiennent compte que du critère du niveau normatif, ignorant la portée du projet ou ne l’évaluant pas avec le soin nécessaire. Dans certains cas, les deux critères ont tout simplement été négligés et l’admi­nistration a organisé une audition quand bien même une consultation aurait clairement été nécessaire.

A cela s’ajoute le fait que l’introduction en 2005 de la distinction entre audition et consultation ne semble guère pertinente puisqu’elle n’est ni évidente, ni importante pour de nombreux destinataires. Ces derniers sont beaucoup plus attentifs à l’intensité avec laquelle un projet les touche et c’est en vertu de ce critère qu’ils décident de répondre ou non à une sollicitation d’avis, l’intitulé de la procédure (consultation ou audition) ne jouant en effet aucun rôle à cet égard. De plus, l’éva­luation a clairement montré que la notion d’« audition » prête à confusion étant donné qu’elle est bien plus souvent associée à une discussion orale au début d’une procédure législative qu’à une audition (généralement organisée en la forme écrite) au sens de la loi sur la consultation. Parce que les destinataires ne connaissent pas la différence entre les deux procédures, ils ne réalisent pas non plus les différences qui distinguent les dispositions régissant l’audition de celles régissant la consultation et ne sont par exemple pas conscients que, contrairement aux secondes, les premières ne s’étendent pas à la définition du délai et du cercle des destinataires. Il n’est dès lors pas étonnant de constater qu’un grand nombre de « consultations » jugés insatisfaisantes par les personnes interrogées étaient en réalité des auditions organisées correctement, c’est-à-dire conformément au cadre légal.

Délais courts : la principale pierre d’achoppement

Tous les destinataires d’auditions et de consultations entendus ont souligné qu’il n’est pas possible d’élaborer un avis fondé et, le cas échéant, de consolider les diverses opinions en interne si les conditions et plus particulièrement les délais ne le permettent pas, ce qui s’avère souvent être le cas lors des procédures d’audition. Si l’administration ne parvient pas à obtenir des avis fondés élaborés avec soin, elle n’est pas non plus en mesure de vérifier sérieusement la rigueur matérielle, la praticabilité et l’acceptabilité du projet concerné et le but de la procédure d’audition n’est pas atteint. En outre, lorsque les délais sont trop courts et qu’ils ne sont pas motivés clairement, ils donnent fréquemment aux destinataires le sentiment de ne pas être pris au sérieux et l’impression que la procédure a été organisée uniquement pour la forme, ce qui remet sa crédibilité en cause.

Communication des résultats de l’audition : peut mieux faire

La communication relative à l’utilisation des avis rendus est un point faible de la pratique de l’administration en matière d’audition. C’est par ailleurs un aspect sur lequel l’audition se distingue nettement de la consultation : pour celle-ci, parallèlement au rapport rendant compte des résultats qui résume, sans porter d’appré­ciation, les avis recueillis lors de la procédure, l’administration publie en règle générale un communiqué de presse qui mentionne les conclusions tirées de la consultation et le Conseil fédéral présente et motive la manière dont les avis des destinataires ont été utilisés. Pour l’audition en revanche, les destinataires ne reçoivent aucune information leur indiquant quels arguments ont été rejetés ou pris en compte, pour quelle raison ils l’ont été et, le cas échéant, comment le projet initial a été modifié. Parce qu’il résume les avis sans porter d’appréciation et qu’il n’est la plupart du temps même pas envoyé aux participants, le rapport rendant compte des résultats de l’audition ne répond pas aux besoins des destinataires qui souhaitent une information transparente sur l’utilisation des avis.

Compétence décisionnelle à l’échelon des offices : la Chancellerie fédérale n’est pas en position de force

D’une manière générale, il est ressorti de l’évaluation que les services administratifs qui organisent des auditions disposent d’une grande latitude en matière de planification et d’exécution de la procédure. Dans quelques-uns des cas examinés, cette marge de manœuvre n’a toutefois pas été utilisée de façon appropriée, voire en respectant les dispositions légales, sans que la Chancellerie fédérale intervienne. Cela est d’une part dû au fait que cette dernière ne dispose d’aucun pouvoir de donner des instructions aux services administratifs chargés de l’organisation des auditions et ne peut par conséquent pas imposer une réalisation correcte et une coordination adéquate des procédures. D’autre part, selon les déclarations de ses représentants, il est apparu que la Chancellerie fédérale ne dispose que de peu de ressources pour examiner et surveiller les procédures de consultation et d’audition et qu’elle préfère les affecter aux consultations dont la portée politique est grande.

Insuffisance des bases légales

L’évaluation a montré que les critères de la loi sur la consultation régissant le choix du genre de procédure (consultation ou audition) posent problème. Il en est également ressorti que les rares dispositions de la loi et de l’ordonnance sur la consultation qui s’appliquent aussi à l’audition ne sont pas toujours appliquées par l’administration fédérale. En outre, les critiques des destinataires se manifestent souvent là où le législateur a (volontairement) laissé à l’administration une latitude décisionnelle en matière d’audition, latitude que cette dernière n’a effectivement pas toujours utilisée de façon appropriée.

Il est enfin à noter que  les nouvelles dispositions introduites en 2005 ne sont pas parvenues et ne parviendront pas à améliorer la procédure de sollicitation d’avis et à en resserrer le champ d’application. Cela découle en particulier de l’art. 3 de la loi sur la consultation qui dispose qu’une consultation doit impérativement être organisée pour certains types de projets. Le cas échéant, l’administration ne peut par principe pas renoncer à organiser cette consultation, même si le projet en question fait l’unanimité ou lorsque tous les milieux intéressés ont participé à son élaboration et que le but défini à l’art. 2 de la loi a déjà été atteint.