Evaluation de la surveillance et des effets des mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 57

Kurzbeschreibung (Französisch)

Evaluation de la surveillance et des effets des mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes

Les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration de procéder à une évaluation relative à la surveillance des mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes.

Les mesures d’accompagnement ont été introduites le 1^er juin 2004 à la suite de l’entrée en vigueur de la libre circulation des personnes. Elles ont pour but d’éviter que l’assouplissement de l’accès au marché suisse du travail par les travailleurs étrangers n’entraîne une détérioration des salaires et des conditions de travail en Suisse (sous-enchère salariale et sociale). A l’heure actuelle, on ne sait pas jusqu’à quel point les mesures d’accompagnement contribuent à atteindre ce but. Certains indices laissent à penser que la stratégie adoptée par les autorités fédérales pour mettre en œuvre les mesures d’accompagnement (objectifs, processus et ressources) est davantage axée sur l’acceptation de la libre circulation que sur le respect des conditions de salaire et de travail. Les mesures effectivement mises en œuvre semblent insuffisantes et certains instruments destinés à harmoniser la pratique au niveau national ainsi qu'à obtenir des comptes rendus uniformes paraissent inadéquats. A ce jour, le SECO ne sait pas combien d’inspections ont effectivement eu lieu sur le marché du travail dans les différents cantons alors que des accords de prestations ont été conclus à cet effet.

L’évaluation devra répondre aux questions suivantes :

– Quelle appréciation faut-il porter sur la stratégie que le Conseil fédéral et l’administration ont adoptée pour piloter la mise en œuvre des mesures d’accompagnement, du point de vue de l’accomplissement du mandat légal, de l’acceptation de cette démarche par les différents partenaires ainsi que de l’efficacité du pilotage ?

– Quelle est la nature et l’ampleur de l’impact des mesures d’accompagnement sur les conditions salariales en Suisse ?

Abstract (Deutsch)

Das Wichtigste in Kürze

Die flankierenden Massnahmen sind am 1. Juni 2004 im Zuge der Einführung der Personenfreizügigkeit in Kraft getreten, welche im Rahmen der bilateralen Abkom­men (Bilaterale I) mit der Europäischen Union ausgehandelt wurde. Sie sollen ver­hindern, dass sich die Löhne und Arbeitsbedingungen in der Schweiz aufgrund des erleichterten Zugangs der ausländischen Arbeitnehmenden zum Schweizer Arbeits­markt verschlechtern (Verhinderung von Lohn- und Sozialdumping). Diese Mass­nahmen bestehen einerseits in der Kontrolle der Einhaltung der Lohn- und Sozial­bedingungen bei den entsandten Arbeitnehmenden. Anderer­seits besteht die Mög­lichkeit der erleichterten Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträ­gen (GAV) oder des Erlasses von Normalarbeitsverträgen (NAV) mit zwingenden Mindestlöhnen, falls in einer Branche wiederholt miss­bräuchliche Lohnunterbietun­gen nachgewiesen werden.

Seit Einführung der flankierenden Massnahmen sind viele Fragen zu deren Anwen­dung und Wirksamkeit aufgetaucht. Vor diesem Hintergrund hat die zuständige Sub­kommission der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) beauftragt, eine Evaluation der Auf­sicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wir­kungen vor­zunehmen.

Die wichtigsten Ergebnisse

Die Personenfreizügigkeit hat gewichtige Auswirkungen auf die Schweizer Wirt­schaft. Dies zeigt sich insbesondere im Anstieg des Konsums und der Wohnungs­nachfrage, aber auch in der Zunahme von ausländischen Stellensuchenden, die sowohl eine Ergänzung als auch eine Konkurrenz auf dem einheimischen Arbeits­markt sein können. In der vorliegenden Evaluation werden nicht die allgemeinen Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf die Schweizer Wirtschaft analysiert, sondern nur die Folgen auf die Löhne, um so festzustellen, ob diese während der Öff­nung des Schweizer Arbeitsmarkts und trotz der Einführung der flankierenden Massnah­men unter Druck geraten sind.

Die Lösung der festgestellten Probleme ist komplex, weil sie in die Zuständigkeit verschiedener Stellen fällt (Bund, Kantone, Sozialpartner). Der vom Gesetzgeber gewünschte Handlungsspielraum im Vollzug erschwert die Steuerung und die kohä­rente Anwendung der flankierenden Massnahmen. Die paritätischen, tripartiten und kantonalen Vollzugsorgane setzen die vorgesehenen Massnahmen unterschiedlich kohärent und konform um.

Offensichtlicher Lohndruck, aber nicht feststellbare Lohnunterbietung

Die Evaluation zeigt auf, dass das durch die Personenfreizügigkeit erhöhte Angebot an Arbeitskräften tatsächlich Druck auf die Löhne ausgeübt hat.

Obwohl Druck auf die Löhne vorhanden ist, lässt sich nicht beurteilen, ob es auch zu missbräuchlichen Lohnunterbietungen kommt. Der Gesetzgeber hat nicht klar definiert, was er unter wiederholter missbräuchlicher Lohnunterbietung versteht, weshalb deren Feststellung von der kantonal unterschiedlichen Praxis abhängt. Die Kriterien zur Definition missbräuchlicher Lohnunterbietung werden seitens der Kantone nicht immer festgelegt, kommuniziert und angewendet. Die Datenerhebun­gen der PVK haben aber gezeigt, dass die Löhne der entsandten Arbeitnehmenden manchmal deutlich unter den Löhnen der niedergelassenen Arbeitnehmenden liegen.

Unvollständige und uneinheitliche Anwendung der flankierenden Massnahmen

Die flankierenden Massnahmen werden je nach Vollzugsorgan unterschiedlich um­gesetzt. Man scheint sich auf die Kontrollen und die GAV-Bestimmungen zu beschränken. Hingegen werden die im Entsendegesetz (EntsG) vorgesehenen Sank­tionen oder andere Instrumente wie die erleichterte Allgemeinverbindlicherklärun­gen von GAV oder das Erlassen von NAV kaum angewendet.

Die Umsetzungsprobleme sind je nach zugrunde liegender Branchenregelung ver­schieden:

–         In den meisten Branchen mit allgemeinverbindlich erklärtem GAV auf natio­naler Ebene folgen den Kontrollen keine Sanktionen gemäss EntsG, weil die Fälle den kantonalen Behörden nicht weitergeleitet werden.

–         In den meisten Branchen mit allgemeinverbindlich erklärtem GAV auf kanto­naler Ebene kann aufgrund der Quantität und Qualität der Daten nicht eruiert werden, ob die flankierenden Massnahmen korrekt und effektiv umgesetzt werden.

–         Im Zuständigkeitsbereich der tripartiten Kommissionen erlauben es die kan­to­nalen Kontrollverfahren und Methoden in den meisten Fällen nicht, wie­derholte missbräuchliche Lohnunterbietungen klar aufzuzeigen. Dies führt dazu, dass die für solche Fälle vorgesehenen Instrumente (erleichterte All­gemeinverbindlicherklärungen von GAV oder NAV mit zwingenden Min­destlöhnen) nicht eingesetzt werden können.

Späte, komplexe und zu wenig zielgerichtete Steuerung

Die mangelnde Unterstützung des Bundes in den ersten Jahren nach der Einführung der flankierenden Massnahmen hat zu deren unterschiedlichen Umsetzung beigetra­gen. Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) begann die Voll­zugsprobleme vermehrt zur Kenntnis zu nehmen und diesen Mangel ab 2008 schrittweise zu behe­ben. Es entwickelte über die Direktion für Arbeit und den zuständigen Leistungsbe­reich eine qualitativ gute Strategie, um den gesetzlichen Zielen zu entsprechen.

Die meisten Anwendungsprobleme waren jedoch bereits seit Jahren bekannt und die unangebrachten Praktiken gewisser Kantone und paritätischer Kommissionen hät­ten schon viel früher dazu führen sollen, dass der Bundesrat aktiv wird. Die Steue­rung kann sich bisher nicht auf verlässliche Daten stützen und sich beispielsweise kein Bild davon machen, wie viele Verstösse es im Lohnbereich wirklich gibt oder wie die paritätischen Kommissionen die Kontrollen aufteilen und finanzieren. Die Steuerung wird durch die föderalistische Umsetzung sowie durch die uneinheitliche und komplexe Organisation der paritätischen Kommissionen stark erschwert.

Die flankierenden Massnahmen dienen der Bekämpfung des Lohn- und Sozialdum­ping. In Anbetracht dieser Zielsetzung ist es problematisch, dass die strategische Steuerung schwergewichtig auf eine kleine Zielgruppe fokussiert: über die Hälfte der Kontrollen und drei Viertel des Budgets werden eingesetzt, um die entsandten Arbeitnehmenden zu kontrollieren, die aber nur 0.5% des gesamten Beschäftigungs­volumens in der Schweiz ausmachen.

Das System der flankierenden Massnahmen basiert auf einem Strukturelement der Schweizer Wirtschaft: den Beziehungen zwischen den Sozialpartnern. Die vorherr­schende Stellung der paritätischen Kommissionen bei der Umsetzung der flankie­renden Massnahmen lässt sich damit rechtfertigen, dass die von ihnen abgedeckten Branchen besonders exponiert sind, was die Qualifikation der Arbeitskräfte, das Lohnniveau und den Konkurrenzdruck angeht. Obwohl in diesen Branchen fast die Hälfte aller Kontrollen stattfindet und die Hälfte der Gesamtkosten des Bundes hier anfallen, machen sie rein quantitativ nur gerade 13% der Arbeitnehmenden aus. Die auf Grundlage der Lohnstrukturerhebung realisierte Studie zeigte aber, dass sich der Lohndruck nicht nur in solchen Branchen bemerkbar macht, die als besonders anfällig für Lohn- und Sozialdumping gelten. Deshalb sollte die Fokussierung der flankie­renden Massnahmen auf die Niedriglohnbranchen hinterfragt werden.

Die flankierenden Massnahmen werden in Abhängigkeit von den politischen Diskus­sionen rund um die Öffnung der Märkte und die Ausweitung der Personenfreizügig­keit auf neue EU-Mitgliedstaaten laufend angepasst. Die Weiterentwicklung der flankierenden Massnahmen erfolgt allerdings ohne Kenntnis ihrer tatsächlichen Wirksamkeit, da zuverlässige Datengrundlagen fehlen.

Ungenügende Kommunikation

Aussagen in Bezug auf die Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen oder das (Nicht-)Vorhandensein von Lohnunterbietungen lassen sich aufgrund der bisher vorgelegten Daten nicht rechtfertigen. Sie geben die Umsetzung und deren Wirkun­gen nur verzerrt wieder.

Jegliche Schlussfolgerung auf Basis dieser unvollständigen und unzuverlässigen Daten oder aufgrund nationaler Durchschnittswerte macht keinen Sinn, weil die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit je nach Region und die Umsetzung der flankierenden Massnahmen je nach Kanton sehr unterschiedlich sind.

Abstract (Französisch)

L’essentiel en bref

Les mesures d’accompagnement ont été introduites le 1^er juin 2004 à la suite de l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes négocié dans le cadre des accords bilatéraux avec l’Union européenne (bilatérales I). Elles ont pour but d’éviter que l’assouplissement de l’accès au marché suisse du travail par les travailleurs étrangers n’entraîne une détérioration des salaires et des conditions de travail en Suisse (sous-enchère salariale et sociale). Ces mesures consistent en des contrôles du respect des conditions salariales et sociales auprès des travailleurs détachés d’une part et, d’autre part, en cas de sous-enchère abusive et répétée observée dans un secteur d’activité, en l’extension facilitée de convention collective de travail ou l’édiction de contrats-types de travail fixant des salaires minimaux.

Depuis l’introduction des mesures d’accompagnement, de nombreuses questions se sont posées sur leur application et leur efficacité. Dans ce contexte, le 21 juin 2010, la sous-commission compétente des Commissions de gestion des Chambres fédérales a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de procéder à une évaluation de la surveillance et des effets des mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes.

Aperçu des résultats

La libre circulation des personnes a un impact certain sur l’économie suisse. Cet impact s’illustre notamment par l’augmentation de la consommation, de la demande de logements, mais aussi en termes d’offre de main-d’œuvre, que celle-ci soit complémentaire ou concurrente à la main-d’œuvre indigène. La présente évaluation ne porte aucun jugement sur l’impact général de la libre circulation des personnes sur l’économie suisse. Seuls les effets de la libre circulation des personnes sur les salaires ont été analysés de manière à déterminer si, durant l’ouverture du marché suisse du travail et malgré le déploiement des mesures d’accompagnement, des pressions salariales ont été occasionnées.

Les problèmes identifiés par cette évaluation se situent à des niveaux complexes pour leur résolution. La marge de manœuvre souhaitée par le législateur rend difficiles le pilotage et l’application cohérente des mesures d’accompagnement. En effet, les organes d’exécution, tant paritaires, tripartites que cantonaux, exécutent les mesures prévues à des degrés divers de cohérence et de conformité.

Des pressions salariales réelles, de la sous-enchère indétectable

L’étude réalisée a permis d’établir que l’offre de main-d’œuvre résultant de la libre circulation des personnes a effectivement exercé une pression sur les salaires.

Bien que l’existence de pressions salariales soit avérée, il n’est pas possible de conclure sur la présence ou non de sous-enchère salariale abusive. Le fait que la sous-enchère abusive et répétée n’ait pas été définie par le législateur rend l’identification d’une telle situation difficile car dépendante de la pratique des cantons en la matière. En effet, les critères permettant de constater de la sous-enchère salariale par les cantons ne sont pas toujours définis, communiqués, voire appliqués. Des observations sur le terrain indiquent toutefois des écarts de salaires très importants dans certains cas.

Une application partielle et différenciée des mesures d’accompagnement

Les mesures d’accompagnement sont appliquées de manière variable selon les organes d’exécution. Les mesures ont tendance à se limiter aux contrôles et aux dispositions prévues par les conventions collectives de travail sans que des sanctions ne soient prononcées au titre de la Loi sur les travailleurs détachés (Ldét) ou que les autres instruments tels que l’extension facilitée de convention collective de travail ou l’édiction d’un contrat-type de travail ne soient pleinement appliqués.

Les problèmes d’application diffèrent selon le type de réglementations s’appliquant à une branche :

–         Ainsi, dans la plupart des branches où une convention collective de travail étendue au niveau national existe, les contrôles ne donnent pas lieu à des sanctions au titre de la Ldét faute de transmission des cas aux autorités cantonales.

–         Dans la plupart des branches où une convention collective de travail étendue au niveau cantonal existe, la quantité et la qualité des données ne permettent pas de conclure si les mesures d’accompagnement sont correctement voire réellement mises en œuvre.

–         Dans les domaines de compétences des commissions tripartites, les stratégies cantonales de contrôle et les méthodes utilisées ne permettent pas, dans la plupart des cas, d’identifier des pratiques de sous-enchère abusive et répétée. Dès lors, les instruments prévus dans ce cas de figure (extension facilitée de convention collective de travail, contrat-type de travail avec salaires minimaux) ne peuvent pas être appliqués.

Un pilotage tardif, complexe et mal ciblé

Les différences évoquées en matière d’application ont été facilitées par le peu de soutien de la Confédération durant les premières années de mise en œuvre des mesures d’accompagnement. Le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) a commencé à rattraper son retard dès 2008 ainsi qu’à prendre connaissance des problèmes d’exécution. Grâce à l’engagement de la Direction du travail du SECO et du Centre de prestations compétent, il a développé une stratégie de qualité pour répondre aux buts fixés par les bases légales.

Néanmoins, les problèmes d’application sont en grande partie déjà connus depuis quelques années et les pratiques inadaptées de certains cantons et commissions paritaires auraient d’ores et déjà dû donner lieu à une reprise en main du système par l’engagement du Conseil fédéral. A l’heure actuelle, le pilotage n’est pas en mesure de s’appuyer sur des données fiables et de connaître par exemple le nombre réel d’infractions en matière de salaire ou comment les commissions paritaires répartissent et financent les contrôles. Le fédéralisme d’exécution ainsi que l’organisation différenciée et complexe des commissions paritaires rendent le pilotage prévu très difficile à réaliser.

Etant donné le but initial des mesures d’accompagnement relatif à la lutte contre la sous-enchère salariale et sociale, le pilotage stratégique pose un problème majeur du fait de sa cible principale – les travailleurs détachés – qui est extrêmement étroite : près de la moitié des contrôles et trois quart du budget des mesures d’accompagnement sont affectés aux contrôles des travailleurs détachés qui, pourtant, ne représentent que 0.5% du volume d’emploi au niveau national.

Le système des mesures d’accompagnement est bâti sur l’un des fondements de l’économie suisse, à savoir les relations entre partenaires sociaux. La place prépondérante des commissions paritaires dans l’exécution des mesures d’accompagnement est justifiée par le fait que les branches couvertes sont des branches sensibles du point de vue de la qualification de la main-d’œuvre, du niveau des salaires et du type de travail soumis à concurrence. Toutefois, en termes de couverture quantitative, ces domaines ne représentent qu’une faible partie des personnes occupées (13%) alors qu’ils comptent pour près de la moitié des contrôles effectués. De plus, l’étude réalisée sur la base de l’enquête suisse sur la structure des salaires a pu établir que les pressions salariales ne se sont pas seulement produites dans les branches considérées comme étant les plus sensibles. Dès lors, il convient de s’interroger sur l’adéquation des priorités fixées et des cibles des mesures d’accompagnement.

En outre, les mesures d’accompagnement évoluent au gré des discussions politiques menées sur la thématique de l’ouverture des marchés et de l’extension à de nouveaux pays de l’accord sur la libre circulation des personnes. Le développement des mesures d’accompagnement n’est pas basé sur des faits établis quant à leur efficacité.

Une communication inadaptée

Les constats en matière d’(in)efficacité des mesures d’accompagnement ou d’absence (ou de présence) de sous-enchère salariale, portés sur la base des données connues à ce jour, ne sont pas justifiés. Ils conduisent à transmettre une image de la mise en œuvre qui n’est pas celle de la réalité.

En effet, toute conclusion, qui se fonde actuellement sur des données incomplètes et peu fiables, ainsi que sur des moyennes nationales, n’a aucun sens dès lors que la libre circulation des personnes se manifeste différemment selon les régions et que les cantons appliquent par ailleurs les mesures d’accompagnement de manière très différenciée.