Evaluation zum Vorsitz der Schweiz im Ministerkomitee des Europarates

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 53

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK-N und GPK-S) haben die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 23. Januar 2009 beauftragt, eine Untersuchung zum Vorsitz der Schweiz im Ministerkomitee des Europarates durchzuführen.
Die Schweiz ist seit 1963 Mitglied im Europarat. Vom 18. November 2009 bis am 11. Mai 2010 übernimmt die Schweiz den Vorsitz im Ministerkomitee, dem Ent¬scheidungsorgan des Europarates. Mit ihrem Antrag signalisiert die Schweizer Delegation bei der Parlamentarischen Versammlung des Europarates die Bedeu¬tung des Schweizer Vorsitzes und knüpft am Beispiel Schwedens an, welches seine letzte Präsidentschaft im Ministerkomitee des Europarates (Mai 2008 bis November 2008) einer Evaluation unterzogen hat.
Um Aussagen über die Führungsarbeit der Schweiz im Europarat machen zu können, werden folgende drei Hauptfunktionen des Vorsitzes im Ministerkomitee untersucht: (1) durch die Realisierung der Funktion des Agenda-Settings kann der Vorsitz bestimmten Themen spezielles Gewicht verleihen, (2) der Vorsitz repräsentiert das Ministerkomitee gegenüber Dritten und (3) der Vorsitz hat in seiner Funktion als Vermittler bei Lösungsfindungen eine privilegierte Stellung inne. Diese drei Funktionen bildeten auch den analytischen Rahmen zur Beurteilung der Haupt¬aufgaben des Schwedischen Vorsitzes im Ministerkomitee des Europarates.
Die geplante Untersuchung fokussiert auf die Fragestellung, wie der Schweizer Vorsitz im Ministerkomitee des Europarates im Hinblick auf die Realisierung seiner drei Hauptfunktionen zu beurteilen ist.

Abstract (Deutsch)

Das Wichtigste in Kürze

Der Europarat ist eine multilaterale Organisation, die sich seit 1949 für Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie einsetzt. Die mittlerweile 47 Mitglied­staaten des Europarates decken fast den gesamten europäischen Kontinent ab. Vom 18. November 2009 bis zum 11. Mai 2010 hatte die Schweiz den Vorsitz im Ministerkomitee, dem Entscheidorgan des Europarates, inne.

Auf Antrag der Schweizer Delegation bei der Parlamentarischen Versammlung des Europarates haben die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte den Vorsitz der Schweiz durch die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) evaluieren lassen.

Der Vorsitz im Europarat muss einerseits eigenständig auftreten, um etwas zu bewegen, andererseits muss er die Gepflogenheiten der Organisation beachten. Die Evaluation kommt zum Schluss, dass der Schweizer Vorsitz diesen Balanceakt zwischen Eigenständigkeit und Rücksichtnahme übers Ganze gut gemeistert hat. Der Schweizer Vorsitz hat einen wichtigen Beitrag zu den Zielen des Europarates geleistet, während sein Beitrag zu den aussenpolitischen Zielen der Schweiz geringer ausfiel. Die Abwicklung des Vorsitzes weist sowohl Stärken wie auch Schwächen auf.

Die innenpolitische Dimension des Schweizer Vorsitzes wurde vom Bundesrat wenig beachtet und auch in der Evaluation nur am Rande untersucht. Viele Gesprächspartnerinnen und -partner bedauerten, dass der Vorsitz nicht genutzt worden ist, um den Europarat in der Schweiz bekannter zu machen. Die Schweizer Presse hat nur wenig über den Vorsitz berichtet.

Abwicklung des Vorsitzes mit Stärken und Schwächen

Die Durchführung des Vorsitzes durch die Bundesverwaltung funktionierte im Grossen und Ganzen gut. Verschiedene Bundesstellen beteiligten sich am Vorsitz und koordinierten ihre Aktivitäten mit der zuständigen Sektion im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die Vorsteherin des EDA hat sich sichtbar für den Vorsitz engagiert.

Die Organisation wies jedoch auch Schwächen auf, die es im Hinblick auf ähnliche Funktionen der Schweiz zu vermeiden gilt. Erstens erwies sich die bestehende Linienorganisation beim EDA als zu schwerfällig, um den Vorsitz effizient abzuwickeln. Zweitens waren die Zuständigkeiten und Abläufe ungenügend geklärt worden, weshalb es im EDA immer wieder zu Reibungen gekommen ist. Drittens war das Engagement der Vorsteherin des EDA jeweils durch eine gewisse Kurzfristigkeit geprägt.

Als Stärke hervorzuheben ist das Kosten-Leistungs-Verhältnis. Die Bundesverwaltung arbeitete kostenbewusst. Die Gesamtkosten des Vorsitzes beliefen sich bei einer konservativen Schätzung auf rund 4,2 Millionen Franken. Der Sachaufwand betrug etwa 2,8 Millionen Franken, wobei ein Grossteil auf längerfristige Unterstützungsleistungen an den Europarat entfällt. Für Anlässe, einschliesslich einer Ministerkonferenz, wurde rund 1 Million Franken ausgegeben, was vergleichsweise wenig ist.

Wichtiger Beitrag zu den Zielen des Europarates

Für den Europarat stellt der grosse Berg an pendenten Klagen beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, seinem rechtsprechenden Organ, mit Abstand das wichtigste Problem dar. Der Gerichtshof macht den Europarat als multilaterale Organisation einmalig und wird am stärksten wahrge­nommen. Er droht seine Glaubwürdigkeit zu verlieren, wenn er die hängigen Verfahren nicht bald behandeln kann.

Die Schweiz hat die Reform des Gerichtshofs zuoberst auf ihre Prioritätenliste gesetzt und entscheidend vorangebracht. Dabei hat der Schweizer Vorsitz von seinen Möglichkeiten geschickt Gebrauch gemacht. Er hat die Verhandlungen für eine gemeinsame Erklärung der Mitgliedstaaten bewusst gestaltet und einen Konsens erzielt. Die gemeinsame Erklärung, die an der Ministerkonferenz in Interlaken verabschiedet wurde, stellt einen Reformfahrplan auf und nimmt auch die Mitgliedstaaten und das Ministerkomitee in die Pflicht. Die Schweiz ist hiermit die Problematik der Durchsetzung der Menschenrechte umfassend und erfolgreich angegangen.

Der Schweizer Vorsitz hat auch dazu beigetragen, dass sich die Beziehungen zwischen dem Ministerkomitee und der Parlamentarischen Versammlung nach der Krise rund um die Wahl eines neuen Generalsekretärs des Europarates wieder normalisiert haben. Anstatt selber tätig zu werden, hat die Schweiz in einigen Bereichen den neuen Generalsekretär und sein Sekretariat unterstützt. Dieses Vorgehen ging zwar auf Kosten der direkten Mitsprache, doch hat die Schweiz dadurch sichergestellt, dass ihre Anliegen auch über ihren Vorsitz hinaus berücksichtigt werden.

Neben dem Gerichtshof hat die Schweiz die Stärkung der Demokratie als Priorität festgelegt und in St. Gallen eine Konferenz zu «Demokratisierung und Dezentralisierung» durchgeführt. Wie die Ministerkonferenz in Interlaken war auch diese Konferenz gut organisiert. Doch war sie als einmaliger, akademisch ausgerichteter Anlass nicht geeignet, um das hochgesteckte Ziel einer Stärkung der Bürgerdemokratie in den Mitgliedstaaten zu erreichen. Der Vorsitz hat es zudem versäumt, durch den verbindlichen Einbezug des Europarates Folgeaktivitäten sicherzustellen.

Geringer Beitrag zu den Zielen der Schweizer Aussenpolitik

Die Möglichkeiten des Vorsitzes, nationale Interessen zu verfolgen, sind beschränkt. Dass der Schweizer Vorsitz nur einen bescheidenen Beitrag zu den aussenpolitischen Zielen geleistet hat, ist deshalb wenig überraschend.

Viele Ziele der Schweizer Aussenpolitik wie Frieden und Stabilität decken sich mit den Zielen des Europarates, so dass die Erfolge, die der Schweizer Vorsitz beim Europarat erzielen konnte, auch als Beitrag zu den aussenpolitischen Zielen betrachtet werden können. Der Schweizer Vorsitz hat gerade deshalb Fortschritte im Europarat erzielt, weil er seine eigenen Positionen zurückgestellt hat und glaubwürdig als neutraler Vermittler aufgetreten ist. Die Schweiz hat auf Werte wie Zielorientierung und Effizienz gebaut, für die sie international bekannt ist. Insbesondere der Erfolg von Interlaken dürfte sich positiv auf das Image der Schweiz im Europarat und allenfalls in europäischen Regierungskreisen auswirken.

Zudem war die Konferenz in St. Gallen eine Gelegenheit, bei der sich die Schweiz mit dem für unser Land wichtigen Thema der Bürgerdemokratie präsentieren konnte. Die Ausstrahlung der Konferenz fiel jedoch eher gering aus. Der Vermarktungsaspekt des Vorsitzes ist generell etwas vernachlässigt worden. Ob jedoch ein deutlich grösseres Engagement des Bundesrates, das für eine starke internationale Präsenz erforderlich wäre, angemessen gewesen wäre, ist angesichts der im Vergleich zur EU oder UNO beschränkten Bedeutung des Europarates in der Schweizer Aussenpolitik fraglich.

Abstract (Englisch)

Summary

The Council of Europe is a multilateral organisation which has championed human rights, the rule of law and democracy ever since 1949. Its members, whose number has risen to 47 by now, cover almost the entire European Continent. From 18 November 2009 to 11 May 2010, Switzerland chaired the Committee of Ministers, the decision-making body of the Council of Europe.

At the request of the Swiss Delegation to the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, the Control Committees of the National Council and the Council of States had the Swiss Chairmanship evaluated by the Parliamentary Control of the Administration.

The Chair of the Council of Europe must act on its own initiative in order to set something in motion, while at the same time chime in with the practice of the organisation. The evaluation comes to the conclusion that all in all, the Swiss Chairmanship mastered this balancing act between independence and consideration well. The Swiss Chairmanship made an important contribution towards the objectives of the Council of Europe, whereas its contribution to Switzerland’s foreign policy objectives was less prominent. The performance of the Chairmanship had both strong and weak points.

The domestic dimension of Switzerland’s Chairmanship was accorded only little importance by the Federal Council and was only examined marginally in the evaluation. Many interviewees expressed their regret that the Chairmanship had not been used to make the Council of Europe better known in Switzerland. The Swiss press published only a few reports on the Swiss Chairmanship.

Performance of the Chairmanship with strong and weak points

By and large, the handling of the Chairmanship by the Federal Administration worked well. Various federal services participated in the Chairmanship and coordinated their activities with the relevant section in the Federal Department of Foreign Affairs (FDFA). The Head of the FDFA was visibly involved in the Chairmanship.

However, the organisation also had weaknesses, which will have to be avoided with a view to similar functions to be performed by Switzerland. Firstly, the existing line organisation in the FDFA proved to be too cumbersome for the Chairmanship to be handled efficiently. Secondly, competencies and processes had been inadequately clarified, which resulted in recurring friction within the FDFA. Thirdly, the involvement of the Head of the FDFA used to be characterised by a certain degree of short-termism.

The cost/performance ratio deserves special mention as a strong point. The Federal Administration worked in a cost-conscious way. At a conservative estimate, the overall costs of the Chairmanship amounted to about CHF 4.2 million. Non-personnel costs amounted to approximately CHF 2.8 million, with a large part accounted for by longer-term support services to the Council of Europe. Events, including one Conference of Ministers, called for an expenditure of about CHF 1 million, which is comparatively little.

Important contribution towards the objectives of the Council of Europe

For the Council of Europe, the most important problem by far is the huge mountain of applications pending before the European Court of Human Rights. The Court makes the Council of Europe unique as a multilateral organisation and has the highest public profile. It will be in danger of losing its credibility if it is unable to deal with its pending cases before long.

Switzerland placed the reforms of the Court at the top of the priority list and made crucial headway with them. In this context, the Swiss Chairmanship made skilful use of its possibilities. It deliberately moulded the negotiations for a joint declaration of the member states, and it succeeded in reaching a consensus. The joint declaration adopted by the Conference of Ministers in Interlaken established a reform schedule and also imposed obligations upon member states and the Committee of Ministers. Switzerland thus comprehensively and successfully tackled the problems connected with the enforcement of human rights.

The Swiss Chairmanship contributed towards a situation whereby relations between the Committee of Ministers and the Parliamentary Assembly have returned to normal after the crisis that had developed in the wake of the election of a new Secretary General of the Council of Europe. Instead of becoming active itself, Switzerland supported the new Secretary General and his Secretariat in certain areas. This course of action may have been pursued at the expense of direct influence, but it ensured that Switzerland’s concerns would continue to be taken into account after the termination of its Chairmanship.

Besides the Court, Switzerland prioritised the reinforcement of democracy and thus staged a conference on “Democratisation and Decentralisation” in Saint Gallen. Like the Conference of Ministers in Interlaken, this conference was well organised. However, as a one-off, academically oriented event, it was not suited to attaining the ambitious aim of strengthening civic democracy in the member states. In addition, the Chairmanship failed to involve the Council of Europe sufficiently bindingly to ensure follow-up activities.

Small contribution towards the objectives of Swiss foreign policy

Any chairmanship’s possibilities of pursuing national interests are limited. It therefore does not come as much of a surprise that the Swiss Chairmanship only made a modest contribution towards foreign policy objectives.

Many objectives of Swiss foreign policy, such as peace and stability, are identical with the aims of the Council of Europe, which means that the successes that the Swiss Chairmanship achieved within the Council of Europe can also be regarded as contributions to foreign policy objectives. The Swiss Chairmanship made progress in the Council of Europe precisely because it put its own positions on hold and made a credible appearance as a neutral mediator. Switzerland relied on values such as goal orientation and efficiency, for which it is well-known at an international level. The success of Interlaken, in particular, may well have a positive impact on Switzerland’s image in the Council of Europe and possibly among European government circles.

Moreover, the Saint Gallen conference provided an opportunity for Switzerland to present itself with the topic of civic democracy, which is an important issue in this country. However, the impact of the conference was rather slight. The marketing aspect of the Chairmanship was generally somewhat neglected. Yet whether a distinctly greater involvement on the part of the Federal Council, which would be necessary for a strong international presence, would have been appropriate, is dubious in view of the fact that in comparison with the EU or the UN, the Council of Europe is of limited significance to Swiss foreign policy.

Abstract (Französisch)

L’essentiel en bref

Le Conseil de l’Europe est une organisation multilatérale qui, depuis 1949, s’engage pour le respect des droits de l’homme, de la primauté du droit et de la démocratie. Il compte aujourd’hui 47 États membres, qui couvrent la quasi-totalité du continent européen. Du 18 novembre 2009 au 11 mai 2010, la Suisse a assumé la présidence du Comité des Ministres, qui est l’instance de décision du Conseil de l’Europe.

À la demande de la Délégation suisse auprès de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de réaliser une évaluation de la présidence suisse.

Si la présidence du Conseil de l’Europe doit faire preuve d’autonomie afin d’obtenir des résultats, elle doit également respecter les usages de l’organisation. Il ressort de l’évaluation que, dans l’ensemble, la présidence suisse a su gérer cet exercice de haut vol. Elle a permis des progrès importants pour la réalisation des objectifs du Conseil de l’Europe, tandis que sa contribution aux objectifs de politique extérieure de la Suisse a été plus modeste. Le déroulement de la présidence comporte à la fois des points forts et des points faibles.

Le Conseil fédéral n’a pas fait grand cas de la présidence au niveau de la politique intérieure et cet aspect a également été examiné de manière marginale dans le cadre de l’évaluation. Bon nombre d’interlocuteurs ont déploré que l’occasion qu’offrait cette présidence, d’ailleurs peu évoquée dans la presse suisse, n’ait pas été saisie pour mieux faire connaître le Conseil de l’Europe en Suisse.

Déroulement de la présidence suisse : forces et faiblesses

La conduite de la présidence par l’administration fédérale a globalement bien fonctionné. Plusieurs services de la Confédération ont apporté leur contribution et coordonné leurs activités avec la section responsable du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). La cheffe du DFAE s’est fortement engagée en faveur de la présidence.

Cela étant, l’organisation adoptée a également comporté des faiblesses, qu’il faudra surmonter si la Suisse devait de nouveau occuper une fonction de ce type. Tout d’abord, la structure dirigeante du DFAE était trop lourde pour assurer un déroulement efficace. Ensuite, les compétences et les processus n’avaient pas été suffisamment clarifiés, ce qui a causé des frictions à répétition au DFAE. Enfin, la cheffe du DFAE ne s’est engagée, à plusieurs reprises, que tardivement pour la présidence.

L’une des forces de la présidence suisse tient au rapport utilité-coûts : l’administration fédérale a travaillé en essayant de limiter les dépenses. Une estimation prudente du coût total de la présidence se monte à 4,2 millions de francs. Les charges de biens et services se sont élevées à environ 2,8 millions de francs, sachant qu’une grande partie de ce montant est affectée à des prestations de soutien à long terme du Conseil de l’Europe. Un million de francs environ a été dépensé pour des événements, dont une conférence ministérielle, ce qui est relativement peu.

Importante contribution aux objectifs du Conseil de l’Europe

Le principal problème du Conseil de l’Europe est la montagne de plaintes en suspens devant la Cour européenne des droits de l’homme, son organe juridictionnel. La Cour fait du Conseil de l’Europe une organisation multilatérale unique en son genre, et c’est elle qui bénéficie de la plus grande visibilité. Elle risque néanmoins de perdre sa crédibilité si elle ne parvient pas à traiter rapidement les procédures en suspens.

La Suisse a fait de la réforme de la Cour sa première priorité et a grandement fait progresser les travaux. Pour ce faire, la présidence a fait un usage judicieux des possibilités dont elle disposait. Elle a organisé de manière délibérée les négociations relatives à une déclaration commune des États membres et obtenu un consensus. La déclaration commune, adoptée lors de la conférence ministérielle tenue à Interlaken, énonce un plan d’action relatif aux réformes, fixe un calendrier et formule des engagements pour les États membres et le Comité des Ministres. La Suisse a donc su aborder de manière globale et avec succès la problématique de l’application des droits de l’homme.

La présidence suisse a également contribué à la normalisation des relations entre le Comité des Ministres et l’Assemblée parlementaire à la suite de la crise qu’ils ont connue autour de l’élection d’un nouveau Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Au lieu d’agir elle-même, la Suisse a, dans certains domaines, apporté son soutien au nouveau Secrétaire Général et à son Secrétariat. Si cette approche s’est faite aux dépens de la participation directe de la Suisse, elle a permis à cette dernière de s’assurer que ses préoccupations seraient prises en compte au-delà de sa présidence.

Une autre priorité de la Suisse a été le renforcement de la démocratie ; dans ce cadre, elle a organisé une conférence à St-Gall sur le thème de la démocratisation et de la décentralisation. À l’instar de la conférence ministérielle d’Interlaken, celle de St-Gall a, elle aussi, été bien organisée. Cela étant, il était manifeste dès le départ que cette conférence, conçue comme un événement unique et académique, n’était pas l’instrument approprié pour atteindre l’ambitieux objectif que la Suisse s’était fixé, à savoir renforcer la participation politique de la population dans les États membres. En outre, la présidence suisse n’a pas suffisamment impliqué les organes du Conseil de l’Europe pour garantir le suivi des travaux engagés dans ce domaine.

Modeste contribution aux objectifs de politique extérieure de la Suisse

Les possibilités qui s’offrent à la présidence de poursuivre des intérêts nationaux sont limitées. Il est donc peu surprenant que la présidence de la Suisse n’ait apporté qu’une contribution modeste à la réalisation de ses objectifs de politique extérieure.

Bon nombre de ces objectifs, comme la paix et la stabilité, sont également poursuivis par le Conseil de l’Europe, si bien que les succès enregistrés par la présidence suisse peuvent aussi être considérés comme des succès en matière de politique extérieure. C’est notamment parce qu’elle a su mettre au second plan ses propres intérêts, qu’elle a pu faire progresser les dossiers au sein du Conseil de l’Europe et qu’elle a été reconnue comme un intermédiaire crédible et neutre. La Suisse a misé sur des valeurs pour lesquelles elle est internationalement reconnue, comme la constance et l’efficience dans la réalisation de ses objectifs. Le succès de la conférence ministérielle d’Interlaken, notamment, devrait avoir des retombées positives pour l’image de la Suisse au sein du Conseil de l’Europe, voire dans les cercles gouvernementaux européens.

La conférence de St-Gall a par ailleurs été une bonne occasion pour la Suisse de se positionner sur un terrain qui lui est cher, celui de la démocratie proche des citoyens. La conférence n’a toutefois pas joui d’une grande visibilité. D’une manière générale, le côté marketing de la présidence a été quelque peu négligé. Vu l’importance moindre du Conseil de l’Europe par rapport à l’UE ou à l’ONU, il n’est toutefois pas certain que le Conseil fédéral aurait dû s’engager davantage pour tenter de marquer plus fortement la présence de la Suisse sur la scène internationale.

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