Evaluation der Eidgenössischen Zollverwaltung: Strategische Führung, Aufgaben- und Ressourcenmanagement

• Research unit: PCA
• Project number: 55

Short description (German)

Die Evaluation legt das Hauptaugenmerk auf die Planung, Steuerung und Umsetzung der Aufgaben und Aktivitäten der EZV. Im Fokus stehen dabei die Umsetzung der Leistungsaufträge des EFD und die entsprechende Ressourcensteuerung innerhalb der EZV.

Abstract (German)

Evaluation der Eidgenössischen Zollverwaltung: Strategische Führung, Aufgaben- und Ressourcen­management

Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates

vom 11. Juni 2010

Das Wichtigste in Kürze

Nachdem in Politik und Medien in den vergangenen Jahren verschiedentlich über Probleme in der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) und insbesondere im Grenzwachtkorps (GWK) berichtet wurde, haben die Geschäftsprüfungskommissio­nen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation der EZV beauftragt. Diese beurteilt erstens die strategische und operative Steuerung der EZV. Zweitens fokussiert sie auf die Zusammenarbeit und Schnittstellen der EZV und des GWK mit anderen Akteuren, namentlich mit den kantonalen Sicherheitsorganen und der Armee.

Die vorliegenden Erkenntnisse beruhen auf einer Analyse der relevanten Dokumente und Unterlagen und vor allem auch auf über 50 Interviews mit Verantwortlichen von Zollverwaltung, Finanzdepartement und externen Partnern. Die PVK wurde bei ihrer Arbeit von einem Team der econcept AG unter der Leitung von Frau Yvon­ne Kaufmann unterstützt.

Die EZV sorgt mit ihren über 4000 Angestellten für etwa einen Drittel der jährli­chen Einnahmen des Bundes. Neben dem zivilen Zoll, der vor allem klassische Zoll- und Wirtschaftsaufgaben erfüllt, gehört das bewaffnete GWK zur EZV, das ausser den Zollaufgaben auch sicherheitspolizeiliche Aufgaben wahrnimmt. Die EZV voll­zieht nebst dem Zollgesetz Bestimmungen aus etwa 150 weiteren Erlassen und muss dabei immer wieder neue Aufgaben übernehmen.

In diesem komplexen Aufgabenfeld hat die EZV in den letzten Jahren grosse Verän­derungen des Umfelds (z. B. die Umsetzung des Schengen-Abkommens) ebenso wie interne Neustrukturierungen und Personalreduktionen ohne grössere Friktionen gemeistert. Die Untersuchung hat gezeigt, dass die EZV über ein konzeptionell voll­ständiges Steuerungsmodell verfügt, welches den Grundsätzen der leistungs- und wirkungsorientierten Verwaltungsführung entspricht. EZV und GWK arbeiten eng mit anderen Akteuren im Bereich innere Sicherheit zusammen, insbesondere mit der Armee und den Kantonen. Die Zusammenarbeit GWK–Kantone wurde im Rahmen der Schengen-Umsetzung neu diskutiert und vertraglich geregelt.

Die Evaluation hat aber auch gezeigt, dass es sowohl bei der Steuerung als auch bei der Zusammenarbeit mit den anderen Akteuren im Sicherheitsbereich noch wesentli­che Schwachpunkte gibt. So ist das vorhandene Führungs- und Steuerungsmodell zwar zweckmässig konzi­piert, aber bei der Umsetzung werden notwendige Bedin­gungen für eine leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung nicht erfüllt. Beson­ders kritisch ist dabei die fehlende Verknüpfung von Aufgaben und Ressourcen, wel­che sich sowohl in den Leistungsaufträgen und -vereinbarungen als auch in der Berichterstattung zeigt. Weder werden in den Leistungsaufträgen und -vereinbarun­gen die Ressourcen für die einzelnen Aufgaben festgehalten (Soll), noch sind die tat­sächlich eingesetzten Ressourcen pro Aufgabe bekannt (Ist). Somit fehlen grundle­gende Informationen für eine leistungs- und wirkungsorientierte Steuerung, sowohl für die strategische Steuerung durch Parlament und Departement wie auch für das EZV-interne Aufgaben- und Ressourcenmanagement. Die Steuerung der EZV entspricht im Wesentlichen nach wie vor der traditionellen Inputsteuerung: Die personellen und finanziellen Ressourcen werden der Organisationseinheiten zugeteilt und nicht den geforderten Leistungen (oder Wirkungen).

Die PVK hat aber auch festgestellt, dass die Steuerungsmöglichkeiten der EZV durch die Festlegung eines GWK-Mindestbestands im Schengen-Bundesbeschluss wesentlich eingeschränkt sind. Dieser Beschluss des Parlaments hat dazu geführt, dass der zivile Bereich der EZV im Rahmen der Entlastungsprogramme der vergan­genen Jahre gegenüber dem GWK überproportional Personal abbauen musste. Die Festlegung der Stellenzahl einer einzelnen Abteilung einer Bundesstelle durch das Parlament widerspricht den Grundsätzen der wirkungsorientierten Verwaltungsfüh­rung und ist als Übersteuerung zu beurteilen.

Weiter hat sich gezeigt, dass die Zusammenarbeit im Bereich innere Sicherheit – insbesondere zwischen GWK und Kantonen – «im Feld» zwar grundsätzlich funktio­niert, dass aber die Zuständigkeiten und Aufgaben nicht vollständig geklärt sind. Zudem wurde deutlich, dass die EZV und das GWK die Kantone bzw. deren Polizei­korps zunehmend auch bei deren originären Tätigkeiten unterstützen, ohne dafür abgegolten zu werden. Der entsprechende Aufwand wird zwar von der EZV und vom GWK bisher nicht erhoben, aber Schätzungen der befragten Personen in den Grenzwachtregionen zeigen, dass dieser nicht vernachlässigbar ist. Es ist klar, dass die Zusammenarbeit von GWK und Kantonen einer Nicht-Kooperation vorzuziehen ist. Klar ist aber auch, dass das GWK bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben (sicherheitspolizeiliche und Zollaufgaben) heute vermehrt hinter der Grenze und damit im gleichen Raum agiert wie die kantonalen Polizeikorps und dass die Aufga­ben des GWK nicht immer klar von den Aufgaben der Polizei abgrenzbar sind. Damit sind Doppelspurigkeiten und Abgrenzungsprobleme zumindest plausibel. Diese Erkenntnis führt zur grundsätzlichen Frage, ob die heutigen Strukturen im Bereich innere Sicherheit noch zweckmässig sind.

Für die Beantwortung dieser Frage wie auch für eine wirkliche leistungs- und wir­kungsorientierte Steuerung fehlen aber gegenwärtig die notwendigen Informationen über Kosten der Aufgaben der EZV und über deren Dienstleistungen zuhanden der Kantone. Erst wenn diese Daten vorliegen, kann über die Aufgaben und die dafür notwendigen Personalbestände einzelner Organisationen diskutiert werden.

Abstract (English)

Evaluation of the Federal Customs Administration: strategic, task and resource ­management

Summary of a Report by the Parliamentary Control of the Administration for the Control Committee of the Council of States

11 June 2010

Summary

After various reports in the last few years, both in politics and the media, about problems occurring in the Federal Customs Administration (FCA) and, in particular, the Border Guards (BG), the Control Committees of both chambers of the Federal Parliament instructed the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to conduct an evaluation of the FCA. This evaluation firstly appraises the strategic and operative management of the FCA. Secondly, it focuses on cooperation and interfaces between the FCA and the BG with other actors, notably the cantonal security authorities and the Armed Forces.

The present findings are based on an analysis of the relevant documents and records and also, in particular, on more than 50 interviews with senior staff in the Customs Administration, the Department of Finance and external partners. The PCA was supported in its work by a team from econcept AG headed by Ms Yvonne Kaufmann.

With over 4,000 employees, the FCA generates about one third of the Confederation’s annual revenues. Besides the civilian customs service, which primarily fulfils tariff and economic tasks, the armed BG are also part of the FCA and combine customs functions with security police work. Besides the Customs Act, the FCA enforces provisions from about 150 further enactments and repeatedly has to take on new tasks.

Within this complex field of tasks, the FCA has coped with great changes in its environment (such as the implementation of the Schengen Treaty) as well as internal restructurings and personnel reductions without any major frictions in the last few years. The evaluation has demonstrated that the FCA has a conceptually complete steering model that satisfies the criteria of output- and outcome-oriented public management. The FCA and the BG cooperate closely with other actors in the field of internal security, particularly with the Armed Forces and the cantons. Cooperation between the BG and the cantons was discussed and contractually regulated in the context of the Schengen implementation.

The evaluation also showed, however, that there are still crucial weak points with regard to both steering and cooperation with other actors in the domain of security. Thus the existing management and steering model has an appropriate concept, but requirements that are necessary for output- and outcome-oriented steering are not fulfilled in the course of implementation. What is particularly critical here is the lack of links between tasks and resources, which is reflected both in the performance agreements and in reporting. The performance agreements do not stipulate the resources for individual tasks (target situation), nor is it known to what extent resources are used for each task (actual situation). Thus fundamental information for output- and outcome-oriented steering is lacking, both for strategic steering by Parliament and Department and for the FCA’s in-house task and resource management. Essentially, the FCA is still steered by means of traditional input control, i.e. human and financial resources are allocated to the organisational units rather than to the outputs (or outcomes) required.

The PCA has also noted, however, that the FCA’s steering options are substantially limited by the stipulation of a BG minimum staff level in the federal resolution on Schengen. This parliamentary resolution has resulted in a situation whereby in comparison with the BG, the civilian arm of the FCA has had to make disproportionate job cuts in the past few years. The stipulation of the number of jobs in an individual unit of a federal authority is not consistent with the principles of outcome-oriented public management and must be regarded as oversteering.

It has further become apparent that cooperation in the domain of internal security – particularly between the BG and the cantons – basically works “in the field” but that responsibilities and tasks have not been fully resolved. In addition, it has become clear that the FCA and the BG increasingly support the cantons, or rather their police forces, in the latters’ original tasks without receiving any compensation. Expenses thus incurred have not been recorded by the FCA and the BG so far, but estimates provided by interviewees in the Border Guard Regions show that they are not negligible. It is clear that cooperation between the BG and the cantons is preferable to non-cooperation, but it is also clear that the BG now discharges its (security-policing and customs) tasks behind the border to a greater extent, thus working in the same area as the cantonal police forces, which means that the BG’s tasks cannot always be clearly separated from the tasks of the police. For this reason, duplications and delimitation problems are at least plausible. Thus, the fundamental question is, whether today’s structures in the domain of internal security are still expedient.

However, the information about the FCA’s costs and tasks and the services it provides for the cantons that is necessary for an answer to this question, but also for genuine output- and outcome-oriented steering, is not available at present. Only when these data have been made available can the tasks and the necessary personnel levels of individual organisations be discussed.

Abstract (French)

Evaluation de l’Administration fédérale des douanes : pilotage stratégique, gestion des tâches et gestion des ressources

Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’intention de la Commission de gestion du Conseil des Etats

du 11 juin 2010

L’essentiel en bref

Après que, ces dernières années, les médias et les politiques se sont fait l’écho de problèmes au sein de l’Administration fédérale des douanes (AFD), en particulier au sein du Corps des gardes-frontière (Cgfr), les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont demandé au Contrôle parlementaire de l’administration d’effectuer une évaluation de l’AFD. Cette évaluation porte, d’une part sur le pilotage stratégique et opérationnel de l’AFD, d’autre part sur la collaboration et les interfaces de l’AFD et du Cgfr avec d’autres acteurs, en l’occurrence les organes de sécurité cantonaux et l’armée.

Les conclusions tirées de cette évaluation reposent sur une analyse des documents pertinents et, surtout, sur les plus de 50 entretiens menés avec des responsables de l’Administration des douanes et du Département des finances ainsi qu’avec des partenaires externes. Le CPA a réalisé cette étude en collaboration avec une équipe de econcept SA, placée sous la direction de Madame Yvonne Kaufmann.

L’AFD emploie plus de 4000 collaborateurs et encaisse chaque année environ un tiers des recettes fédérales. Elle est composée de la douane civile, qui accomplit principalement des tâches douanières et des missions d’ordre économique classiques, et du Cgfr, armé, qui, outre des tâches douanières, exerce des missions de police de sécurité. En plus de la loi sur les douanes, l’AFD met en œuvre les dispositions émanant de quelque 150 autres actes législatifs dans le cadre desquels elle doit assumer régulièrement de nouvelles tâches.

Dans ce champ d’activité complexe, l’AFD a su gérer, ces dernières années, des changements considérables dans son environnement (mise en œuvre de l’accord relatif à Schengen, par exemple) ainsi que des restructurations internes et des réductions de personnel en évitant les frictions importantes. Il est ressorti de notre étude que l’AFD dispose d’un modèle de pilotage complet qui correspond aux principes de la gestion administrative axée sur les prestations et les résultats. Dans le domaine de la sécurité intérieure, l’AFD et le Cgfr collaborent étroitement avec d’autres acteurs, en particulier avec l’armée et les cantons. Dans le cadre de la mise en œuvre de l’accord relatif à Schengen, la collaboration entre le Cgfr et les cantons a été redéfinie et est régie contractuellement.

Mais l’étude a également mis le doigt sur d’importantes lacunes concernant tant le pilotage que la collaboration avec d’autres acteurs dans le domaine de la sécurité.

Ainsi, le modèle de gestion et de pilotage est certes conçu avec pertinence, mais, lors de la mise en œuvre, des conditions nécessaires à un pilotage axé sur les prestations et les résultats ne sont pas remplies. L’absence de lien entre les tâches et les ressources, qui se remarque autant dans les mandats et contrats de prestations que dans le compte rendu, est particulièrement déplorable. Les ressources nécessaires pour chaque tâche ne sont pas définies dans les mandats et contrats de prestations (situation visée), pas plus que les ressources effectivement utilisées pour chaque tâche ne sont connues (situation réelle). Par conséquent, des informations de fond pour un pilotage axé sur les prestations et les résultats font défaut tant pour le pilotage stratégique par le Parlement et le département que pour la gestion interne des tâches et des ressources par l’AFD. L’AFD continue d’être principalement pilotée de manière classique : les ressources humaines et financières sont réparties selon les unités d’organisation et non pas selon les prestations exigées (ou les résultats).

Le CPA a aussi dû constater que la marge de manœuvre concernant le pilotage de l’AFD est essentiellement limitée par la définition d’un effectif minimal du Cgfr dans l’arrêté fédéral relatif à Schengen. Cette décision du Parlement a eu pour effet que, dans le cadre des programmes d’allègement, la partie civile a dû supprimer des postes d’une manière disproportionnée comparé au Cgfr. La détermination des effectifs au niveau d’une division d’un office par le Parlement est en contradiction avec les principes de la gestion administrative axée sur les résultats et elle constitue un sur-pilotage.

Il est par ailleurs ressorti de notre étude que la collaboration dans le domaine de la sécurité intérieure – en particulier entre le Cgfr et les cantons – fonctionne certes sur le terrain mais que les compétences et les tâches ne sont pas entièrement clarifiées. De plus, il est apparu que l’AFD et le Cgfr soutiennent de plus en plus les cantons, plus exactement leurs corps de police, notamment dans les activités traditionnellement assumées par ces derniers, sans être indemnisés pour cela. Jusqu’à présent, l’AFD et le Cgfr n’ont pas relevé la charge que représente ce soutien, mais, selon des estimations des personnes interrogées dans les régions gardes-frontière, elle n’est pas négligeable. Il est évident que la collaboration entre le Cgfr et les cantons est préférable à une absence de collaboration. Mais il est également évident qu’aujourd’hui, le Cgfr exerce ses tâches (tâches douanières et de sécurité) de plus en plus à l’intérieur des frontières et, partant, sur le même espace que les corps de police des cantons et que ses tâches ne peuvent pas toujours être clairement distinguées de celles de la police. Par conséquent, des redondances et des problèmes de délimitation sont tout au moins possibles. Cette conclusion soulève la question de savoir si les structures actuelles dans le domaine de la sécurité sont encore adéquates.

Actuellement, les informations nécessaires relatives aux coûts des tâches de l’AFD et aux prestations que celle-ci fournit aux cantons font défaut pour répondre à cette question ainsi que pour effectuer un pilotage réellement axé sur les prestations et les résultats. Ce n’est que lorsque ces données seront disponibles qu’il sera possible de se pencher sur les tâches des différentes organisations et sur les effectifs que ces tâches requièrent.