Evaluation de la procédure de nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral

• Unité de recherche: CPA
• Numéro de projet: 54

Description succincte (Allemand)

Im Zentrum der Untersuchung steht die Frage, wie die Zweckmässigkeit der Stellenbesetzungsverfahren für das oberste Kader in der Bundesverwaltung zu beurteilen ist. Um diese zu beantworten, wird auf der Ebene der normativen Grundlagen nach deren Ausgestaltung, Regelungsdichte und Kohärenz gefragt. Bei der Umsetzung interessieren schwergewichtig die Verfahren in den verschiedenen Departementen, bestehende Standards und deren Anwendung, Entscheidungsprozesse, Akteure und Akteurinnen sowie Zeitpunkt, Ausgestaltung und Relevanz von Personensicherheitsprüfungen.

Résumé des résultats (Abstract) (Allemand)

Evaluation zum Verfahren bei der Wahl des obersten Kaders durch den Bundesrat
Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 20. Juni 2013Das Wichtigste in Kürze

Das Verfahren bei der Wahl des obersten Kaders durch den Bundesrat ist immer wieder kritisiert worden. Im Anschluss an die im Jahr 2008 durchgeführte Inspek­tion der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) über die Umstände der Ernennung von Roland Nef zum Chef der Armee wollte die GPK-N dieses Wahlver­fahren näher untersuchen. Nach einem ersten Anlauf im Jahre 2009, der aufgrund mangelnden Informationszugangs abgebrochen werden musste, beauftragte die GPK die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2012 erneut mit einer Evaluation zu diesem Thema. Die PVK untersuchte 37 Ernen­nungen aus dem Jahr 2012, und verglich diese mit 44 Ernennungen zwischen 2009 und 2011. Sie führte Gespräche in den Departementen und mit Experten für Topka­derrekrutierun­gen. Zudem stützte sie sich bei ihrer Evaluation auf die Unterlagen, welche dem Bundesrat zu den betreffenden Wahlgeschäften vorlagen.

Die Hauptergebnisse
Das Wahlverfahren des obersten Kaders hängt jeweils massgeblich vom zuständigen Departement ab. Der Bundesrat schaltet sich in der Regel nicht in dieses Verfahren ein. Er ist somit in den allermeisten Fällen nur formell für die Wahl­geschäfte zuständig. Bei den 81 Ernennungen, die der Bundesrat zwischen 2009 und 2012 vornahm, hat kein Departement einen Mitbericht zu den Wahlvorschlägen verfasst, ist nie ein Kandidat oder eine Kandidatin vom Bundesrat angehört worden und hat der Bundesrat nie einen Vorschlag abgelehnt. In einem Fall führten die Meinungs­verschiedenheiten zur vorgeschlagenen Kandidatur dazu, dass das Departement seinen Antrag zurückzog.
Die Qualität der auf Departementsebene durchgeführten Auswahlverfahren ist des­halb äusserst wichtig. Dennoch bestätigt der Bundesrat die Anträge der Departe­mente jeweils, ohne sich zu vergewissern, dass beim Auswahlverfahren die Grund­regeln eingehalten worden sind (Transparenz und Seriosität der Auswahl, Gründe für den Ausschreibungsverzicht, durchgeführte Sicherheitsprüfung) und ohne sich näher über das Verfahren informiert zu haben.

Ausgezeichnete und schlechte Verfahren
Den vom Bundesrat vorgenommenen Ernennungen höherer Führungskräfte gehen Selektionen voraus, die punkto Qualität, Verfahrensschritte und Transparenz sehr unterschiedlich sind.
So finden sich neben Ernennungen mit gutem Auswahlverfahren (17 Fälle) auch sol­che, deren Verfahren nur als mittelmässig (9 Fälle) oder als schlecht (11 Fälle) taxiert wurden.
In einigen Fällen war das Vorgehen der Departemente beispielhaft: Die Kandida­tensuche erfolgte über Ausschreibungen und wurde mit professionellen Direktkon­takten ergänzt; bei der Auswahl wurden interne und externe Stellungnahmen berücksichtigt. In anderen Fällen waren die Verfahren von zweifelhafter Qualität: das Selektionsinstrumentarium war unvollständig, die Objektivität mangelhaft und es lagen keine alternativen Kandidaturen vor.

Angemessen konzipierte, aber nicht immer konsequent umgesetzte Karriere­systeme im militärischen und diplomatischen Bereich
Die Karrieresysteme im militärischen und diplomatischen Bereich verfügen über angemessene Begleit-, Bewertungs- und Planungsinstrumente. Bei den Ernennungen wird jedoch das vorgesehene Prozedere nicht immer konsequent befolgt. In einigen Fällen scheinen die Nachfolgeplanung (im militärischen Bereich) oder die Assess­ments (im diplomatischen Bereich) als Hauptgrundlagen der Kandidatenauswahl gedient zu haben. In anderen Fällen wurde die Planung entweder nicht berücksich­tigt oder wurde kein Assessment durchgeführt; auch kam es vor, dass ein Kandidat ausgewählt wurde, bevor das Assessment-Ergebnis vorlag oder obschon das Assess­ment für ihn nicht positiv ausgefallen war. So waren fünf von elf höheren Stabsoffizieren (militärische Laufbahn) nicht spezifisch in der Planung vorgesehen und nur bei sechs von neun neuen Missionschefs (Diplomatenlaufbahn) lag eine Empfehlung aus dem – für den Selektionsprozess entscheidenden –Asses­sment vor, als sie dem Bundesrat zur Wahl vorgeschlagen wurden. Daraus ist ersichtlich, dass ein Karrieresystem unter­schiedliche Verfahren in sich bergen kann.

Sehr häufig unvollständige Informationsgrundlagen
In den Wahlanträgen an den Bundesrat werden die näheren Auswahlkriterien aus Angst vor Indiskretionen nicht erwähnt. Das hat zur Folge, dass der Bundesrat zu diesen Sitzungstraktanden nicht über vollständige Informationsgrundlagen verfügt. Manchmal werden an den Bundesratssitzungen zusätzliche Informationen mündlich geliefert.
Unvollständig sind manchmal auch die Informationen zu den Personensicherheits­prüfungen.

Zu wenig ernst genommene Sicherheitsprüfung
Der Bundesrat trifft die Hälfte seiner Entscheide, ohne das Ergebnis der Personen­sicherheitsprüfung zu kennen; dazu kommt, dass diese oft erst nach der Ernennung durchgeführt wird. Dies zeigt, dass die Risikofrage zu wenig ernst genommen wird und die Sicherheitsprüfung oft nur pro forma erfolgt.
Das VBS hebt sich in dieser Hinsicht positiv hervor, unterbreitete es doch alle im Jahr 2012 untersuchten Wahlgeschäfte dem Bundesrat erst, als das Ergebnis der Sicherheitsprüfung bekannt war.

Wenig transparente oder nicht nachvollziehbare Verfahren
Der Bundesrat hatte in seiner Stellungnahme zur Inspektion der GPK-N zum Fall Nef angekündigt, mit entsprechenden Massnahmen dafür zu sorgen, dass die Nach­vollziehbarkeit der Wahlgeschäfte bezüglich Vorgehen, Auswahlverfahren und Ent­scheid jederzeit gewährleistet ist. Trotzdem konnten sechs von 37 Ernennungen nicht bewertet werden, weil die für die Nachvollziehbarkeit erforderlichen Informationen fehlten.

Zuweilen lückenhafte Information der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers
Ebenfalls in seiner Stellungnahme zur Inspektion der GPK-N zum Fall Nef hatte der Bundesrat angekündigt, dass für jeden von ihm zu treffenden Personalentscheid der zuständigen Departementsvorsteherin oder dem zuständigen Departementsvorsteher künftig Grundlagen zur Verfügung stehen sollen. Diese Informationen werden den Departementsvorsteherinnen und -vorstehern mittlerweile in gewissen, aber nicht konsequent in allen Fällen zur Verfügung gestellt.

Kompetenzdelegation ohne Kontrolle
Der Bundesrat spielt bei der Wahl des obersten Kaders nur eine untergeordnete Rolle. Er trifft seine Entscheide ohne Gewähr dafür, dass das Auswahlverfahren auf Departementsebene sorgfältig durchgeführt worden ist.
Die Informationen, die dem Bundesrat derzeit mit den Wahlanträgen unterbreitet werden, dienen eher dazu, formelle Anforderungen zu erfüllen als dem Informati­onsbedarf des Bundesrates zu entsprechen, denn ausser dem Namen des vorge­schlagenen Kandidaten werden in den Anträgen die wichtigsten Informationen (Auswahlkriterien, alternative Kandidaturen) nicht mitgeliefert.
Ausserdem trifft der Bundesrat seine Entscheide, ohne Gewähr für die Qualität des Verfahrens zu haben. Er bestätigt die Anträge der Departemente ohne Kontrolle oder eingehende Kenntnisse darüber, wie die Auswahl erfolgte und ohne dass er zuvor die einzuhaltenden Verfahrensschritte oder Mindestkriterien festgelegt hat.
Beim Wahlverfahren gibt es keine strategische Führung durch den Bundesrat. Der Bundesrat spielt weder eine Rolle bei der Nachfolgeplanung noch bei der Prüfung von Synergiemöglichkeiten (Bedarfsanalyse) noch bei der Nutzung von Beziehungs­netzen (Suchstrategie) noch beim Auswahlverfahren (Qualitätsgarantie).
Dieser mangelnde Einbezug wirft die Frage nach dem Stellenwert der Wahlzustän­digkeit des Bundesrates auf. Gegenwärtig scheint diese in erster Linie symbolischen Charakter zu haben.

Schmale Rechtsgrundlage
Die normativen Grundlagen, welche die Wahl des obersten Kaders betreffen, legen die Funktionen fest, die in der Wahlzuständigkeit des Bundesrates liegen, sowie die beiden Verfahrensgrundsätze der öffentlichen Ausschreibung und der Personensi­cherheitsprüfungen. Obschon es sich hier um relativ wenige Bestimmungen handelt, sind diese doch mit Fragezeichen behaftet. Insbesondere stellt sich angesichts des­sen, dass die meisten Wahlgeschäfte keine Diskussionen auslösen und bei den ande­ren Departementen kein eigentliches Interesse wecken, die Frage nach dem Zweck der Wahlzuständigkeit des Bundesrates.

Résumé des résultats (Abstract) (Français)

Evaluation de la procédure de nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral
Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’intention de la Commission de gestion du Conseil national du 20 juin 2013   

L’essentiel en bref

La procédure de nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral fait l’objet de critiques récurrentes. Suite à l’inspection de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) concernant les circonstances de la nomination de Roland Nef au poste de chef de l’armée en 2008, les CdG souhaitaient disposer d’une vue d’ensemble de la procédure de nomination. Une première tentative en 2009 s’étant heurtée à un problème d’accès aux informations, les CdG ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) en janvier 2012 de conduire une évaluation sur cette thématique. Pour ce faire, le CPA a étudié 37 nominations durant l’année 2012 et a procédé à des comparaisons avec 44 cas datant de 2009 à 2011. Des entretiens ont été réalisés au sein de l’administration et avec des experts du domaine du recrutement de cadres supérieurs. L’analyse s’est également fondée sur l’ensemble de la documentation à disposition du Conseil fédéral lors de ces nominations.

Aperçu des résultats
La procédure de nomination des cadres supérieurs se caractérise par le fait qu’elle relève essentiellement des départements. Le Conseil fédéral n’intervient pas, sauf exception, dans ce processus. La compétence de nomination du Conseil fédéral s’avère donc être presque exclusivement formelle. Au cours des 81 nominations analysées, effectuées par le Conseil fédéral entre 2009 et 2012, aucun co-rapport n’a été rédigé par un département, aucune audition d’un candidat n’a été menée par le Conseil fédéral, aucune proposition n’a été formellement refusée par le Conseil fédéral. Dans un cas, l’accueil partagé réservé à la candidature proposée par un département a conduit au retrait de cette proposition par le département.
La qualité des procédures menées à l’échelle du département est donc capitale. Pourtant, le Conseil fédéral valide la proposition du département sans garantie que le processus de sélection satisfasse à des règles élémentaires (transparence et qualité du processus de sélection, motifs de renoncement à la mise au concours, résultat du contrôle de sécurité connu) et sans connaissance détaillée de celui-ci.

D’excellentes procédures et des mauvaises
Les procédures de nomination des cadres supérieurs par le Conseil fédéral sont le fruit de processus très variables dans leur qualité, leurs composants et leur transparence.
Ainsi cohabitent des nominations fondées sur des processus de bonne qualité (17 cas), sur des processus de qualité moyenne (9 cas) et sur des processus souffrant de plusieurs faiblesses (11 cas).
Au final, certaines pratiques des départements sont exemplaires : recherche de candidatures par la mise au concours complétée d’approches directes, professionnelles, de candidats ; processus de sélection intégrant des avis internes et externes. D’autres pratiques sont sujettes à caution : palette d’instruments incomplète, manque d’objectivité, absence de candidatures alternatives considérées.

Des processus de carrière militaire et de carrière diplomatique adéquats dans leur conception mais pas toujours rigoureux dans leur mise en œuvre
Les processus de carrière militaire et diplomatique se caractérisent par des instruments de suivi, d’appréciation et de planification adéquats. Les nominations ne respectent cependant pas toutes de manière rigoureuse les processus établis. Les outils tels que la planification de la relève dans le cadre militaire ou les assessments dans le cadre diplomatique apparaissent comme la justification fondamentale de la sélection dans certains cas. Dans d’autres cas, la planification n’est pas respectée, l’assessment n’est pas conduit, son résultat n’est pas disponible ou encore, le candidat est choisi alors qu’il n’avait pas été recommandé à l’issue de l’assessment. Ainsi, dans cinq des onze cas d’officiers généraux (carrière militaire), la personne nommée n’était pas prévue de manière spécifique dans la planification ; sur les neufs nouveaux chefs de missions (carrière diplomatique), six avaient été recommandés à la suite de l’assessment, étape élémentaire du processus de promotion, avant que la proposition soit transmise au Conseil fédéral.
Sous couvert d’un système de carrière peuvent ainsi se cacher différents processus.

Des bases d’informations écrites très souvent incomplètes
Les propositions soumises au Conseil fédéral font omission des critères de sélection les plus pointus par peur d’indiscrétions. Cela conduit à ce que le Conseil fédéral ne puisse pas disposer à l’avance d’informations complètes relatives à un objet qu’il doit traiter. Des informations complémentaires sont parfois données par oral lors de la séance du Conseil fédéral.
Par ailleurs, les informations relatives au contrôle de sécurité fournies au Conseil fédéral sont parfois incomplètes.

Des pratiques peu sérieuses en matière de contrôle de sécurité
Le fait que la moitié des décisions du Conseil fédéral sont prises sans connaître le résultat du contrôle de sécurité et que les démarches en la matière soient souvent entreprises après la nomination dénotent le peu de sérieux avec lequel la question du risque est abordée, ou alors le caractère alibi de cette démarche.
Le DDPS se distingue car toutes les propositions de nomination étudiées en 2012 ont été transmises au Conseil fédéral une fois le résultat du contrôle de sécurité connu.

Des processus parfois peu transparents voire non reconstructibles
Le Conseil fédéral avait annoncé, dans son avis relatif à l’inspection de la CdG-N sur l’affaire Nef, qu’il prendrait les dispositions nécessaires afin d’assurer en tout temps la possibilité de reconstituer le processus de sélection quant à son déroulement, à la procédure et à la décision. Malgré cela, six des 37 nominations n’ont pu être appréciées faute d’informations et de possibilité de reconstitution du processus.

Des informations parfois lacunaires à disposition du chef de département
Le Conseil fédéral avait aussi annoncé, dans son avis relatif à l’inspection de la CdG-N sur l’affaire Nef, que pour chaque décision concernant le personnel qui doit être prise à son niveau, des données de base seraient mises à disposition du chef ou de la cheffe du département compétent. Si ces informations sont à disposition du chef de département dans certains cas, elles ne le sont pas systématiquement.

Une délégation de compétences sans contrôle
Le Conseil fédéral tient un rôle très limité dans la procédure de nomination des cadres supérieurs. Le Conseil fédéral décide sans garantie concernant la qualité de la procédure de nomination menée au niveau des départements.
Les informations transmises actuellement au Conseil fédéral servent davantage à répondre à des exigences formelles (quant au contenu de la proposition soumise au Conseil fédéral) plutôt qu’à satisfaire un besoin du Conseil fédéral. En effet, hormis le nom de la personne proposée, les informations les plus décisives (critères de sélection, candidatures alternatives) ne figurent pas dans la proposition.
En outre, le Conseil fédéral prend ses décisions sans garantie de la qualité de la procédure. Le Conseil fédéral valide la proposition du département sans contrôle ou connaissance approfondie de la manière dont la sélection a été effectuée et sans avoir fixé des étapes ou des critères minimums à respecter.
Une prise en main stratégique de la procédure de nomination par le Conseil fédéral fait défaut : que ce soit au niveau de la gestion de la relève, des opportunités de synergies (analyse de besoin), du partage des réseaux de connaissances (stratégie de recherche) ou encore du processus de sélection (garantie de la qualité), le Conseil fédéral n’est pas impliqué.
Cette faible implication du Conseil fédéral pose la question de la pertinence de sa compétence de nomination, qui est justifiée en premier lieu par son aspect symbolique.

Des bases normatives limitées
Les bases normatives, qui concernent la procédure de nomination des cadres supérieurs, définissent les fonctions pour lesquelles le Conseil fédéral est compétent ainsi que deux éléments de la procédure, à savoir le principe de la mise au concours des postes et celui des contrôles de sécurité relatifs aux personnes. Bien que ces règles soient relativement limitées, elles soulèvent tout de même des interrogations. En effet, se pose la question de la pertinence de la compétence de nomination au niveau du Conseil fédéral étant donné que la plupart des nominations ne suscite aucun débat, voire aucun intérêt de la part des autres départements.