Analyse der Kosten der Ostzusammenarbeit

• Research unit: SFAO
• Project number: 5114

Key words (German)

Fokus ist Transparenz zu schaffen wohin das Geld fliesst und wie viel von einem für die Ostzusammenarbeit aufgewendeten Franken in die Projekte und wie viel in die Administration fliesst.

Short description (German)

Nicht nur Medien und die Öffentlichkeit verlangen immer öfter Angaben darüber, wohin das Geld für die Ostzusammenarbeit fliesst und wie viel für die Verwaltung ausgegeben wird, auch parlamentarische Äusserungen gehen in diese Richtung. Diesbezüglich die Transparenz zu vertiefen, ist das Ziel der Analyse.

Kosten für die Verwaltung werden in der Öffentlichkeit oftmals als unnötig betrachtet. Dabei geht jedoch vergessen, dass sie normalerweise für die Umsetzung der Projekte notwendig sind und wesentlich zur Qualität und Nachhaltigkeit der Ostzusammenarbeit beitragen können. Wäre das Ziel, so wenig Overheadkosten wie möglich auszuweisen, wäre die Entwicklungszusammenarbeit auf die Aufgabe von Transferzahlungen an Fonds und andere Empfänger reduziert.

Die Schweizerische Zertifizierungsstelle für gemeinnützige, Spenden sammelnde Organisationen (ZEWO) hat eine Methode für die Berechnung des Verwaltungsaufwandes entwickelt. Nach der Terminologie von ZEWO wird grundsätzlich zwischen „direktem Projektaufwand“ und „Verwaltungsaufwand“ unterschieden. Der Verwaltungsaufwand setzt sich zusammen aus „Projektbegleitaufwand“ und „administrativem Aufwand“. Um der Besonderheit der Aufgaben im Rahmen der Ostzusammenarbeit Rechnung zu tragen, wurde im Rahmen der Konzeptentwicklung für diese Analyse eine dritte Kategorie von Verwaltungsaufwand definiert, den „Aufwand für Programmsteuerung, Koordination und Politikdialog“.

Vielfältige Projekte bei der Ostzusammenarbeit

Im Jahr 2008 haben die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) und das Staats­sekretariat für Wirtschaft (SECO), ohne die Zahlungen im Rahmen des Schweizerischen Erweite­rungsbeitrags, für die Ostzusammenarbeit rund 159 Millionen Franken ausgegeben. Die Schweiz ist in 13 Ländern vor Ort präsent. Sie unterstützt insgesamt rund 350 Projekte verschiedenster Typen (Bau, Beratung, Ausbildung usw.) in unterschiedlichen thematischen Bereichen und mit einer sehr grossen Spannweite, was das finanzielle Volumen (10‘000 bis 16 Millionen Franken pro Projekt) anbelangt. Fünfzig dieser Projekte sind Kleinaktionen der DEZA mit Beträgen zwischen 10‘000 bis 50‘000 Franken. Fünf Fallbeispiele zeigen auf, wie vielfältig die einzelnen Projekte sind und wie sehr sich die Umsetzung, die Betreuung und die Begleitung unterscheiden. Generalisie­rungen sind daher nicht möglich.

Projektumsetzung wird primär von Dritten durchgeführt

Zuständig für die Ostzusammenarbeit sind die DEZA und das SECO. Sie legen gemeinsam die Strategie für den Einsatz der Mittel fest, steuern die Länderprogramme und begleiten die Projekt­umsetzung über die Kooperationsbüros in den Einsatzländern sowie über die Mitarbeitenden der Zentralen. Die Projektsteuerung und -begleitung beinhaltet sowohl die Planung, die Ausschreibung und Auftragsvergabe für die Umsetzung als auch die Überwachung der Projektfortschritte und die Mittelverwendung sowie bei Bedarf die Anpassung der Planung und die Auswertung der Resultate. Die eigentliche Projektumsetzung leisten hingegen schweizerische und internationale Hilfswerke, Beratungs- und Ingenieurbüros, Internationale Organisationen sowie lokale staatliche und nicht-staatliche Organisationen.

30 % der Gelder für die Ostzusammenarbeit werden in der Schweiz ausgegeben

Das Geld fliesst meistens zuerst auf die Bankkonten der Head-Offices der Durchführungsorganisa­tionen und erst in der zweiten Phase in die Projekte. Die Auswertung der Geldflüsse unter Einbe­zug der Angaben der Durchführungsstellen über die im Jahr 2008 für die Länder Kirgisistan, Maze­donien und Serbien verwendeten Gelder im Umfang von insgesamt rund 30 Millionen Franken zeigt auf, dass 31 % der Gelder in die Schweiz und 69 % in andere Länder fliessen. Wichtig ist hervorzuheben, dass auch die in der Schweiz ausgegebenen 31 % Know-how oder Investitionen für die Projekte betreffen.

Über 80% der Gelder für die Ostzusammenarbeit werden in Projekte investiert

Ein Teil der Gelder, welche in die Schweiz fliessen, betreffen Ausgaben für die Projekte. Dies führt dazu, dass schliesslich 84 % der Gelder in die Projekte fliessen bzw. als direkter Projektaufwand zu bezeichnen sind. Die restlichen 16 % sind Verwaltungsaufwand von DEZA / SECO und den Durchführungsstellen und teilen sich wie folgt auf:
10 % „Projektbegleitaufwand“, 2 % „Aufwand für Programmsteuerung, Koordination und Politikdialog“ sowie 4 % „administrativer Aufwand“.

Der Anteil des Verwaltungsaufwands von 16 % wäre leicht höher ausgefallen, wenn die gesamten Overhead-Kosten der Zentralen von DEZA und SECO (Direktion, IT-Unterstützung, Kommunika­tion usw.) eingerechnet worden wären. Genaue Zahlen dazu wurden jedoch nicht erhoben.

Die Grössenordnung der Projektbegleitkosten variiert

Für 36 Projekte in Kirgisistan, Mazedonien und Serbien mit einem Ausgabenvolumen von insge­samt 19 Millionen Franken im 2008 liegen detaillierte Angaben der Durchführungsorganisationen vor. Die Auswertung zeigt, dass sich je nach Kategorien von Durchführungsorganisationen und nach Typ von Projekten Unterschiede sowohl bei den Anteilen der Aufwandkategorien als auch beim Anteil des Geldflusses in die Schweiz ergeben.

Verwaltungsaufwand fällt auf verschiedenen Ebenen an

Kosten für die Verwaltung fallen bei der Ostzusammenarbeit auf den Ebenen der Zentralen von DEZA und SECO, bei den Kooperationsbüros in den Einsatzländern sowie bei den Durchführungs­stellen an. Um den gesamten Verwaltungsaufwand zu erfassen, war eine Datenerhebung auf allen drei Ebenen notwendig. Angesichts des unverhältnismässig grossen Aufwandes für eine Gesamt­erhebung, wurde die Analyse auf die Länder Kirgisistan, Mazedonien und Serbien beschränkt. Für die Erfassung des Geldflusses und der Anteile der verschiedenen Aufwand-Kategorien war einerseits eine schriftliche Befragung der Durchführungsstellen notwendig. Andererseits haben die mit Projekten dieser drei Länder betrauten Mitarbeitenden an den Zentralen von DEZA und SECO und das Schweizer Personal bei den Kooperationsbüros in diesen drei Ländern während einem Jahr eine Zeiterfassung durchgeführt. Auf die Umlage des gesamten Verwaltungsaufwands von DEZA und SECO wurde infolge eines fehlenden Kostenrechnungsmodells verzichtet.

Keine Hinweise auf übermässig hohen Anteil des Verwaltungsaufwandes

Die EFK ist von der Hypothese ausgegangen, dass die geographisch und thematisch breit gefä­cherte Ausrichtung der Ostzusammenarbeit zu eher höherem Verwaltungsaufwand führt. Die Ana­lyse hat jedoch keine Hinweise auf einen übermässig hohen Anteil des Verwaltungsaufwandes bei der Ostzusammenarbeit ergeben.

Die DEZA und das SECO haben zum Bericht Stellung genommen. Sie untermauern in ihrer Stellungnahme die Feststellung, dass Verwaltungsaufwand für die effiziente Umsetzung und die Sicherung der Qualität und der Nachhaltigkeit der Projekte wichtig ist. Besonders bedeutsam erscheint ihnen auch, dass die Analyse keine Hinweise auf einen übermässig hohen Anteil des Verwaltungsaufwandes ergeben hat. Sie halten ferner fest, dass ihnen der Bericht nützliche Informationen über die Kostenverteilung bei der Ostzusammenarbeit liefert. Sie versichern, dass ihnen die gute Qualität der Zusammenarbeit und die Kontrolle der Kosten sehr wichtig sind und sie beabsichtigen, die Information und die Transparenz ihrer Aktivitäten zu verstärken.

Short description (English)

It is not just the media and the public that are increasingly calling for information on the use of funds for cooperation with Eastern Europe and the amount spent on administration. Even Parliament is now asking similar questions. The aim of this analysis is to provide greater transparency regarding this issue.

Administrative costs are often perceived as unnecessary by the general public. However, it is often overlooked that such expenditure is normally required to implement projects and can significantly enhance the quality and sustainability of cooperation activities in Eastern Europe. If the objective were to minimise overheads, development cooperation would be reduced to merely transferring payments to funds and other recipients.

The ZEWO Foundation (the Swiss certification authority for charitable, fundraising organisations) has developed a method for calculating the administrative expenses. Basically, ZEWO terminology distinguishes between "direct project expenses" and "administrative expenses". The administrative expenses consist of "project support expenses” and "other administrative expenses". Taking due account of the special features of cooperation initiatives in Eastern Europe, a third category of administrative expenses has been defined for the purposes of this analysis: "expenditure on programme management, coordination and political dialogue".

Wide range of cooperation projects in Eastern Europe

In 2008, the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) and the State Secretariat for Economic Affairs (SECO) spent around CHF 159 million on cooperation with Eastern Europe excluding payments made in respect of Switzerland’s contribution to EU enlargement. Switzerland maintains a local presence in 13 countries and supports approximately 350 different projects (construction, consultancy, education etc.) in diverse fields, with the total financial outlay per project varying significantly from CHF 10,000 to 16 million. Fifty of these projects are small-scale SDC operations ranging in value from CHF 10,000 to 50,000. Five case studies have shown that projects are so diverse, with such marked variations in implementation, management and support, that generalisations are not possible.

Projects primarily implemented by third parties

The SDC and SECO are the agencies responsible for cooperation with Eastern Europe. Together they define the strategy for resource deployment, manage the country programmes and facilitate the implementation of projects through Cooperation Offices in the partner countries and head office staff. Project management and support encompasses the planning and tender process, the awarding of contracts for implementation, monitoring progress, allocating resources and, where necessary, adjusting plans and evaluating results. However, actual implementation is delegated to Swiss and international relief agencies, consultancy and engineering firms, international organisations, local government agencies and NGOs.

30% of funds for Eastern Europe cooperation spent in Switzerland

As a general rule, funds are initially paid into the head office bank accounts of the agencies in charge of implementation and only at a later stage to the projects. The cash flow analysis, which includes data supplied by implementation agencies on approximately CHF 30 million deployed for Kyrgyzstan, Macedonia and Serbia in 2008, indicates that 31% of funds are distributed within Switzerland and 69% to other countries. It is important to note that the 31% distributed in Switzerland are also spent on know-how or project investment.

Over 80% of funds for Eastern Europe cooperation invested in projects

A portion of the funds distributed in Switzerland relates to project expenditure. In effect, 84% of funds are ultimately spent on projects or can be defined as direct project expenditure. The remaining 16% are administrative expenses incurred by the SDC/SECO and the implementation agencies. These break down as follows:
10% "project support expenses", 2% "expenditure on programme management, coordination and political dialogue" and 4% " other administrative expenses".

The 16% figure for administrative costs would have been slightly higher if the total overheads of the SDC and SECO head offices (management, IT support, communication etc.) had been factored into the calculation. However, precise figures on these overheads were not obtained.

Varying project support costs

The organisations in charge of implementation have supplied detailed information on 36 projects in Kyrgyzstan, Macedonia and Serbia on which a total of CHF 19 million was spent in 2008. The data analysis shows that both the shares of expenditure by category and the percentages of funds spent in Switzerland vary according to agency and project type.

Administrative expenditure incurred at various levels

Administrative costs relating to cooperation in Eastern Europe are incurred at the level of SDC and SECO headquarters, the Cooperation Offices in partner countries and the implementation agencies. In order to capture all administrative expenses, it was necessary to collect data at all three levels. Given the excessive expense and effort that would be required for a full data enquiry, the analysis was confined to Kyrgyzstan, Macedonia and Serbia. Firstly, it was necessary to obtain information by questionnaire from the implementation agencies on cash flow and levels of expenditure under the various categories. Secondly, SDC and SECO head office staff responsible for projects in Kyrgyzstan, Macedonia and Serbia and Swiss staff employed at the Cooperation Offices in these countries recorded their hours over a 12-month period. Due to the absence of any cost accounting model, no cost allocation was made in respect of total administrative expenses incurred by the SDC and SECO.

No evidence of excessive administrative costs

The Swiss Federal Audit Office had assumed that the widely divergent geographical locations and profiles of cooperation activities in Eastern Europe would result in higher administrative expenses. However, the analysis performed did not show any evidence of excessive administrative expenses in respect of cooperation in this region.

The SDC and SECO have delivered their responses to the report. Their comments support the findings that administrative expenditure is essential to effective project implementation, quality assurance and sustainability. They also find it significant that the analysis showed no evidence of excessive administrative costs and note that the report provided useful information on the apportionment of costs relating to cooperation with Eastern Europe. They recognise the importance of high quality cooperation and cost control and confirm their intention to improve information and transparency regarding their activities.

Short description (French)

Les médias et le grand public ne sont pas les seuls à s’interroger sur la destination des fonds alloués à la coopération avec l’Europe de l’Est et sur la part que la charge administrative représente dans ce domaine. Plusieurs interventions parlementaires vont également dans ce sens. La présente analyse a pour objectif d’accroître la transparence sur cette question.

Pour le grand public, la charge administrative  est souvent considérée comme non nécessaire. Or, c’est oublier son rôle essentiel dans la mise en œuvre des projets et dans le renforcement de la qualité et de la durabilité de la coopération avec l’Europe de l’Est. Si l’objectif était de réduire au maximum les frais généraux, la coopération au développement se réduirait à des transferts financiers vers des fonds ou d’autres destinataires.

Le service suisse de certification pour les organisations d’utilité publique qui récoltent des dons (ZEWO) a développé une méthodologie pour le calcul de la charge administrative. Selon la terminologie de ZEWO deux types de charges sont à différencier: la charge administrative qui regroupe les «coûts d’accompagnement du projet» et les «coûts administratifs», et la charge directe du projet, à savoir les «coûts directs du projet». Pour mieux rendre compte de la spécificité des tâches concernant la coopération avec l’Europe de l’Est, il a été défini dans le cadre de l’élaboration du concept de l’analyse une troisième sous-catégorie de la charge administrative : les «coûts pour la direction du projet, la coordination et le dialogue politique».

Les projets de coopération avec l’Europe de l’Est sont variés

En 2008, la Direction du développement et de la coopération (DDC) et le Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO) ont accordé quelque 159 millions de francs à la coopération avec les Etats d’Europe de l’Est, sans compter les dépenses effectuées dans le cadre de la contribution de la Suisse à l’élargissement de l’UE. La Suisse est présente dans treize pays d’Europe de l’Est. Elle soutient près de 350 projets couvrant toutes sortes de domaines (construction, conseil, formation, etc.) et dont les montants concernés varient énormément (de 10 000 à 16 millions de francs par projet). Cinquante de ces projets sont plutôt considérés comme des petites actions de la DDC, dont le coût varie entre 10 000 et 50 000 francs. Les cinq études de cas qui complètent la présente analyse montrent combien ces projets sont différents les uns des autres et à quel point la mise en œuvre, l’encadrement et l’accompagnement varient d’un projet à l’autre. Il n’est dès lors pas possible de faire de généralisation.

Ce sont principalement des tiers qui mettent  en œuvre les projets

La DDC et le SECO sont responsables de la coopération avec l’Europe de l’Est. Ils définissent ensemble la stratégie relative à l’utilisation des moyens financiers, pilotent les programmes et accompagnent la mise en œuvre des projets par l’intermédiaire des collaborateurs des centrales et des bureaux de coopération situés dans les pays destinataires de l’aide. Par pilotage et accompagnement, on entend la planification, les appels d’offres et l’attribution des mandats de mise en œuvre, de même que le contrôle de l’avancement des projets ainsi que l'utilisation des ressources et, le cas échéant, l'ajustement de la planification et l'évaluation des résultats. La mise en œuvre des projets, est en revanche effectuée directement par des œuvres d’entraide suisses et internationales, des bureaux de conseil et d'ingénieurs, des organisations internationales ainsi que des organisations gouvernementales et non gouvernementales locales.

Près de 30 % des fonds alloués à la coopération avec l’Europe de l’Est restent en Suisse

Dans la plupart des cas, l’argent est versé dans un premier temps sur les comptes bancaires des centrales des organisations de mise en œuvre et c’est seulement dans une deuxième phase que les fonds atteignent les projets. En tenant compte des données fournies par les organes de mise en œuvre sur les dépenses en 2008 pour l’aide en faveur du Kirghizistan, de la Macédoine et de la Serbie, soit à peu près 30 millions de francs – l’analyse des flux financiers révèle que 31 % des fonds sont versés en Suisse et 69 % dans d’autres pays. Il est à noter que les 31 % versés en Suisse sont des dépenses pour le savoir-faire et les investissements nécessaires aux projets.

Plus de 80% des fonds alloués à la coopération avec l’Europe de l’Est sont investis dans des projets

Une partie des fonds versés en Suisse concernent des dépenses liées directement aux projets. Au final, 84 % des fonds sont affectés aux projets ou sont imputés comme charge directe du projet. Les 16 % restants comptent comme charge administrative pour la DDC et le SECO, et pour les organes de mise en œuvre. Ils se répartissent comme suit:
10 % «coûts d’accompagnement du projet», 2 % «coûts pour la direction du projet, la coordination et le dialogue politique» et 4 % «coûts administratifs».

La part de la charge administrative (16 %) serait légèrement plus élevée si l’on prenait en compte dans le calcul la totalité des frais généraux des centrales de la DDC et du SECO (direction, soutien IT, communication, etc.). Toutefois, des chiffres exacts n’ont pas été récoltés.

Les coûts d’accompagnement du projet varient

L’analyse des 36 projets déployés au Kirghizistan, en Macédoine et en Serbie pour un volume de dépenses de 19 millions de francs en 2008 et pour lesquels on dispose de données détaillées provenant des organisations de mise en œuvre, montre que la part des différentes charges et la part des flux financiers en Suisse varient selon l’organe de mise en œuvre et le type de projet.

Sources de charge administrative à plusieurs niveaux

La coopération avec l’Europe de l’Est engendre des coûts liés à l’administration, au niveau des centrales de la DDC et du SECO, des bureaux de coopération dans les pays partenaires et des organes de mise en œuvre. Un relevé des données sur ces trois niveaux a donc été nécessaire pour recenser l’ensemble de la charge administrative. Compte tenu des coûts disproportionnellement élevés engendrés par ce relevé, l’analyse n’a finalement porté que sur trois pays: le Kirghizistan, la Macédoine et la Serbie. Afin d’enregistrer les flux financiers et la part des différentes catégories de charge, un sondage écrit a été réalisé auprès des organes de mise en œuvre. Une saisie du temps de travail a également été mise en place pendant une année auprès des collaborateurs des centrales de la DDC et du SECO en charge des projets dans ces trois pays et du personnel suisse des bureaux de coopération dans ces trois pays. En l’absence d’une méthode de calcul des coûts, il a été par contre renoncé à une répartition de la charge administrative totale de la DDC et du SECO.

Aucun élément indiquant une part de charge administrative anormalement élevée

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) est parti de l’hypothèse selon laquelle la diversité géographique et thématique qui caractérise la coopération avec l’Europe de l’Est aurait pu engendrer une charge administrative plus importante. L’analyse n’a toutefois fourni aucune indication concernant une part anormalement élevée de la charge administrative pour la coopération avec l’Europe de l’Est.

La DDC et le SECO ont pris position sur le rapport. Ils ont étayé l’argument selon lequel la charge administrative est nécessaire pour une mise en œuvre efficace de l’aide et pour renforcer la qualité et la durabilité des projets. Le fait que l’analyse ne fournisse aucune indication concernant une part anormalement élevée de la charge administrative leur est également apparu important. Ils mentionnent par ailleurs que le rapport leur fournit des informations utiles sur la répartition des coûts dans le domaine de la coopération avec l’Europe de l’Est. Ils déclarent accorder une importance accrue à la bonne qualité de la coopération et au contrôle des coûts et s'engagent à améliorer l'information et la transparence concernant leurs activités.

Publication language (German)

Deutsch (Zusammenfassungen auf französisch und englisch)

Publications / Results (German)

www.efk.admin.ch