Führungsinformation des Bundesrates und Rolle der Bundeskanzlei

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 52

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Untersuchung der Funktionsweise sowie Bewertung der Prozesse der strategischen politischen Planung und Steuerung beim Bund.

Abstract (Deutsch)

Die strategische politische Steuerung des Bundesrates, Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 15. Oktober 2009

Zusammenfassung

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit der Untersuchung zur strategischen politischen Steuerung des Bundesrates beauftragt. Ihr Ziel besteht darin, die Führungsinfor­ma­tionen des Bundesrates, das Instrumentarium, die Akteure und ihre Rollen sowie die tatsächlichen Abläufe der strategischen politischen Steuerung auf Bundesebene zu identifizieren und zu bewerten. Nicht untersucht wurde die Nutzung von Führungs­information für die kurzfristige Steuerung, z.B. in Krisensituationen.

Im Zentrum der Untersuchung stehen die folgenden Hauptfragen (vgl. Ziffer 1.3)

– Welche Instrumente der strategischen politischen Steuerung existieren auf Bundesebene?

– Wie läuft die strategische politische Planung und Steuerung beim Bund konkret ab?

– Wie ist die strategische politische Planung und Steuerung beim Bund zu beurteilen?

Die Bundesverfassung, das Parlamentsgesetz und das Finanzhaushaltsgesetz regeln die Legislaturplanung und den Finanzplan, die Jahresziele des Bundesrates und den Voranschlag sowie den Geschäftsbericht und die Rechnung als Hauptinstrumente zur strategischen politischen Steuerung (vgl. Ziffer 3.1). Neben diesem Instrumenta­rium werden auch sektorielle Planungen und Berichte des Bundesrates zu strategi­schen Themen als Instrumente der politischen Steuerung eingesetzt (z. B. Botschaft über Bildung, Forschung und Innovation, vgl. Ziffer 3.2.6). Weiter hat sich heraus­gestellt, dass insbesondere im Bereich des Verkehrs das Gesetz zu einem vorrangi­gen strategischen Steuerungsinstrument geworden ist (vgl. Ziffer 3.4).

Die strategische politische Planung läuft alle vier Jahre mit dem Legislaturplan und dem Legislaturfinanzplan sowie jährlich mit dem Finanzplan, dem Voranschlag und den Jahrszielen des Bundesrates ab. Jährlich erstattet der Bundesrat mit dem Geschäftsbericht und der Staatsrechnung Bericht an das Parlament. Weitere Pla­nungen und Berichte des Bundesrates sind je nach Politikbereich von unterschiedli­cher Bedeutung und stehen teilweise in einem ungeklärten Verhältnis zur Legisla­turplanung (vgl. Ziffern 3.2.6, 3.3.6).

Die Untersuchung zeigt, dass im Bundesrat und innerhalb der Bundesverwaltung keine einheitliche Auffassung darüber besteht, welchen Zweck und welche Bedeu­tung die einzelnen Instrumente der strategischen politischen Steuerung haben; es fehlt diesbezüglich eine «unité de doctrine» (vgl. Ziffern 3.2.1, 3.3.1). Die strategi­sche politische Steuerung ist einzelfallorientiert und sektoriell ausgerichtet. Die Führungsinformationen sind primär für die departementale Führung der Bundes­verwaltung relevant. Der Bundesrat misst dem strategischen politischen Führungs­prozess eher eine untergeordnete Bedeutung zu und wird durch die Vielzahl parla­mentarischer Vorstösse stark belastet. Die Führungsinstrumente sind von unter­schiedlicher praktischer Bedeutung. (vgl. Ziffer 5.3)

Der Legislaturplan ist in wesentlichen Teilen eine Vorlagenplanung und damit de facto ein vierjähriges Arbeitsprogramm für Parlament, Bundesrat und Verwaltung. Die finanziellen Konsequenzen sind im Legislaturfinanzplan abgebildet. Damit ver­fehlt die Legislaturplanung den Zweck, eine strategische politische Perspektive und eine auf Entwicklungen und Schwerpunkte ausgerichtete kohärente Politik aufzuzei­gen. Die Berichte des Perspektivstabs zu Herausforderungen und Trends sind im Kontext der politischen Gesamtplanung faktisch weitgehend bedeutungslos. (vgl. 3.2.2, 3.3.2)

Der Finanzplan und der Voranschlag geniessen einen hohen Stellenwert im Bundes­rat und in der Verwaltung. Sie gehören zu den Kerninstrumenten der finanziellen Steuerung. Die Planungen von Finanzen und Aufgaben sind nicht konsequent mit­einander verknüpft. (vgl. Ziffern 3.2.3, 3.3.3)

Entsprechend zur Legislaturplanung handelt es sich bei den Jahreszielen in erster Linie um ein jährliches Arbeitsprogramm zu Botschaften und Vorlagen. Neue mate­rielle Ziele sind kaum enthalten. Mit diesen Inhalten können die Jahresziele wohl kaum dem Anspruch genügen, wonach der Bundesrat darin die Grundzüge der Regierungstätigkeit für das nächste Jahr festlegt. (3.2.4, 3.3.4)

Geschäftsbericht und Staatsrechnung sind anerkannte und akzeptierte Bericht­erstattungsinstrumente. Allerdings zieht die Bundesverwaltung kaum Erkenntnisse daraus, weil sie für die kurzfristige Steuerung eher Ergebnisse aus dem unterjähri­gen Controlling verwendet. Der Bundesrat misst vor allem dem Geschäftsbericht eine hohe Bedeutung zu, weil dieser Bericht für die Organe der parlamentarischen Oberaufsicht wichtig ist. (vgl. Ziffer 3.2.5, 3.3.5)

Aufgrund des Befundes der Untersuchung und der Erkenntnisse aus den Entwick­lungen in anderen Staaten, in den Kantonen und in der Wissenschaft (vgl. Ziffer 4) ergibt sich ein hoher Handlungsbedarf. Die strategische politische Steuerung auf Ebene des Bundesstaates bedarf einer klaren Ausrichtung und Konzeption. Zu die­sem Zweck sind in Ziffer 5.2 sechs Leitsätze formuliert. Zusammengefasst soll die strategische politische Steuerung einer kohärenten Politik für das Land und seiner Bevölkerung dienen. Dabei sind die Besonderheiten der auf Konsens, Stabilität und Kontinuität ausgerichteten Konkordanzdemokratie sowie der Nutzen, die politische Machbarkeit und Praktikabilität von strategischen politischen Planungen zu berück­sichtigen.

Die Untersuchung kommt zum Schluss, dass der Bundesrat über einen erheblichen Handlungsspielraum für die Optimierung seiner strategischen politischen Steuerung im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Vorgaben verfügt (vgl. Ziffer 5.4): strate­gische politische Perspektive des Bundesrates stärken, strategische politische Steue­rung von Aufgaben und Ressourcen verknüpfen, jährliche Steuerung von Zielen des Bundesrates und der Departemente entflechten. Dabei ist wichtig, dass das Parla­ment den Handlungsspielraum des Bundesrates für seine strategische politische Steuerung respektiert. Gleichzeitig ist die Rolle der Bundeskanzlei bzw. der Bundes­kanzlerin zu stärken und auf Aufgaben zur Unterstützung des Bundesrates in seiner Staatsleitungsfunktion zu verwesentlichen (vgl. Ziffer 5.6).

Parlament und Bundesrat könnten mit einer Änderung der gesetzlichen Vorgaben zusätzlichen Handlungsspielraum zur Optimierung der strategischen politischen Steuerung (vgl. Ziffer 5.5) schaffen. Eine gemeinsame strategische politische Steue­rung unter Wahrung der Zuständigkeiten von Parlament und Bundesrat könnte zu einer kohärenten, legitimierten und breit abgestützten Politik in Legislative und Exekutive beitragen. Dabei wären Wirkungen (wozu), Aufgaben (was) und Ressour­cen (womit) lang-, mittel- und kurzfristig zu steuern. Gleichzeitig wären die strategi­schen politischen Führungsinformationen durch stufengerechte, vernetzte Steue­rungs-, Kommunikations- und Analyseinstrumente zu verwesentlichen.

Die PVK hat die Untersuchung in enger Zusammenarbeit mit der PuMaConsult GmbH, Bern, durchgeführt. Die Untersuchung beruht auf einer Triangulation ver­schiedener Methoden (vgl. Ziffer2). Neben der Analyse von Dokumenten sowie der bestehenden Rechtsgrundlagen bilden insbesondere Interviews mit Verantwortlichen der Bundesverwaltung und Kantonsvertretern wesentliche Grundlagen vorliegender Untersuchung. Eingeflossen in die Untersuchung sind auch die Einschätzungen der Mitglieder des Bundesrates und der Bundeskanzlerin, welche diese im Frühling 2009 im Rahmen der Aussprache zum Geschäftsbericht 2008 gegenüber den beiden Geschäftsprüfungskommissionen zum Ausdruck brachten.

 

Abstract (Englisch)

Strategic policy steering by the Federal Council, Summary of a Report by the Parliamentary Control of the Administration for the National Council Control Committee 15 October 2009.

Summary

The National Council Control Committee mandated the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to examine the Federal Council’s strategic policy steering. The aim of this mandate was to identify and evaluate management information provided for and by the Federal Council, the instruments used, the actors and their various roles as well as actual strategic policy steering procedures applied at federal level. The investigation did not touch on the use of information for short-term steering, for example during a crisis.

The investigation centred around the following main questions (see Section 1.3):

– What instruments for strategic policy steering exist at federal level?

– How do strategic policy planning and steering at federal level work in practice?

– What is the assessment of strategic policy planning and steering at federal level?

The Federal Constitution, the Parliament Act and the Federal Finance Act provide the framework for the main instruments of strategic policy steering, which consist of the legislative programme, the financial plan, the Federal Council’s annual objectives and the federal budget, and the business report and financial statements (see Section 3.1). In addition to these instruments, sector-related planning and Federal Council reports on strategic issues are also used for policy steering (e.g. dispatch on education, research and innovation; see Section 3.2.6). Moreover, legislation appears to have become an important strategic steering instrument, particularly in the field of transport (see Section 3.4).

Strategic policy planning in the form of the legislative programme and the legislative financial plan runs over four years, while the annual financial plan, the federal budget and the Federal Council’s annual targets are valid for one year. The Federal Council submits its business report and financial statements to parliament each year. Other plans and reports drawn up by the Federal Council are of varying importance depending on the particular policy area, and their relevance in relation to the legislative programme is not always clear (see Sections 3.2.6, 3.3.6).

The results of the study show that there is no consensus in the Federal Council and within the federal administration as to the purpose and importance of the various strategic policy steering instruments; a consistent doctrine is therefore lacking (see Sections 3.2.1, 3.3.1). Strategic policy steering centres around particular cases or sectors. Strategic management information is relevant principally for departmental managers within the federal administration. The Federal Council tends to consider the process of strategic policy steering of minor importance and is overloaded by the large number of parliamentary procedural requests. The practical importance of the management instruments varies (see Section 5.3).

For the most part the legislative programme serves as a kind of timetable for legislative proposals and in practice therefore constitutes a 4-year work plan for parliament, the Federal Council and the administration. The financial consequences are set out in the financial plan for the legislative period. This means that the legislative programme does not fulfil its aim of setting out a strategic political perspective and a coherent policy based on developments and priorities. In relation to global policy planning, the reports drawn up by the Forward Planning Staff on future challenges and trends are consequently of little importance (see Sections 3.2.2, 3.3.2).

The Federal Council and the federal administration place great value on the financial plan and the budget. They are among the key financial steering instruments. There is no consistent link between financial planning and the planning of tasks (see Sections 3.2.3, 3.3.3).

As is the case with the legislative programme, the 1-year aims essentially constitute a programme of dispatches and bills for the year. They contain practically no new material aims. As a result, the 1-year aims cannot be considered to fulfil their intended purpose of serving as a vehicle for the Federal Council to outline the government’s activities for the coming year (3.2.4, 3.3.4).

The business report and the financial statements are recognised and accepted reporting tools. However, the federal administration draws little information from them as it tends to use information from the current year’s controlling reports for short-term steering. The Federal Council places particular value on the business report as it is important for the organs of parliamentary control (see Sections 3.2.5, 3.3.5).

Based on the results of the study and on information about developments in other countries, at a cantonal level and in scientific circles (see Section 4) there is an urgent need for action. Strategic policy steering at a federal level requires a clear direction and structure. To that end, Section 5.2 sets out six guidelines. In brief, strategic policy steering should provide the country and its population with a coherent political agenda which takes account of the particularities of consensus-oriented democracy based on stability and continuity, as well as of the advantages, the political feasibility and the practicability of strategic political planning.

The study concludes that the Federal Council enjoys considerable scope to optimise its strategic policy steering within the confines of current legislation (see Section 5.4): strengthen the strategic perspective of its policy, coordinate the strategic steering of tasks and resources, and disentangle the annual steering of the aims of the Federal Council and of the Federal Departments respectively. To this end, it is important that parliament respects the Federal Council’s scope in relation to its strategic policy steering. At the same time, the role of the Federal Chancellery and the Federal Chancellor should be strengthened and refocused on tasks aimed at supporting the Federal Council in its functions as a governing body (see Section 5.6).

Parliament and the Federal Council could create additional scope for optimising strategic policy steering by changing the legal prerequisites (see Section 5.5). Joint strategic policy steering, while maintaining the respective responsibilities of parliament and the Federal Council, could help provide a coherent, legitimate and broad-based policy for both the legislative and the executive bodies. The effects (why?), tasks (what?) and resources (how?) would need to be managed in the long, medium and short term. At the same time strategic policy management information would have to be distilled through the use of coordinated steering, communication and analysis instruments adapted to the appropriate level.

The PCA conducted its study in close cooperation with PuMaConsult GmbH in Bern. It is based on the triangulation of various methods (see Section 2). In addition to the analysis of documents and existing legislation, interviews with senior managers in the federal administration and representatives of cantonal authorities formed a major basis for this study. The study also incorporates the opinions of members of the Federal Council and the Federal Chancellor, expressed in spring 2009 during an interview with the two Control Committees on the subject of the 2008 business report.

Abstract (Französisch)

Pilotage stratégique de la politique par le Conseil fédéral, Rapport du Contrôle parlementaire de l’administration à l’attention de la Commission de gestion du Conseil national du 15 octobre 2009.

L’essentiel en bref

La Commission de gestion du Conseil national a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de réaliser une étude sur le pilotage stratégique de la politique par le Conseil fédéral. Il s’agissait d’identifier et d’évaluer les informations destinées à la conduite des activités du Conseil fédéral, les instruments, les acteurs et leurs rôles ainsi que les processus du pilotage stratégique de la politique au niveau fédéral. L’étude n’a en revanche pas porté sur l’utilisation d’informations utilisées pour le pilotage à court terme, en situation de crise par exemple.

L’étude s’est penchée sur les questions suivantes (voir point 1.3)

– Quels instruments du pilotage stratégique de la politique existent au niveau fédéral ?

– Comment la planification et le pilotage stratégiques de la politique fonctionnent-ils concrètement au sein de la Confédération ?

– Que penser de la planification et du pilotage stratégiques de la politique au niveau fédéral ?

La Constitution fédérale, la loi sur le Parlement et la loi sur les finances de la Confédération encadrent les principaux instruments du pilotage stratégique de la politique que sont le programme de la législature et le plan financier, les objectifs annuels du Conseil fédéral et le budget ainsi que le rapport de gestion et le compte (voir point 3.1). Outre ces instruments, des planifications sectorielles et des rapports du Conseil fédéral consacrés à des sujets stratégiques servent eux aussi au pilotage de la politique (par exemple le message relatif à l’encouragement de la formation, de la recherche et de l’innovation, voir point 3.2.6). Il ressort par ailleurs de l’étude que la loi est devenue un instrument de pilotage stratégique de premier choix dans le domaine des transports (voir point 3.4).

La planification stratégique de la politique s’étale sur quatre ans avec le programme de la législature, plan financier de la législature compris, et sur un an avec le plan financier, le budget et les objectifs annuels du Conseil fédéral. Chaque année, le Conseil fédéral rend compte de ses activités au Parlement en lui présentant son rapport de gestion et le compte d’Etat. D’autres planifications et rapports du Conseil fédéral sont plus ou moins importants selon le domaine politique et leur lien avec le programme de la législation n’est pas toujours clair (voir points 3.2.6, 3.3.6).

L’étude montre qu’aucun consensus ne règne au sein du Conseil fédéral et de l’administration fédérale sur le but et l’importance des différents instruments du pilotage stratégique de la politique ; une unité de doctrine fait défaut en la matière (voir points 3.2.1, 3.3.1). Le pilotage stratégique de la politique est axé sur le cas par cas et les domaines sectoriels. Les informations destinées à la conduite des activités sont avant tout pertinentes pour la gestion des départements par l’administration fédérale. Le Conseil fédéral accorde un rôle plutôt secondaire au processus du pilotage stratégique de la politique et sa marge de manœuvre est restreinte par le Parlement. Les instruments de pilotage sont d’importance pratique diverse (voir 5.3).

Le programme de la législature représente pour l’essentiel une planification de projets (messages, rapports, ordonnances) et, de facto, un programme de travail sur quatre ans pour le Parlement, le Conseil fédéral et l’administration. Les impacts financiers figurent dans le plan financier de la législature. Le programme de la législature échoue donc à mettre en évidence une perspective stratégique de la politique ainsi qu’une politique cohérente axée sur l’évolution et sur des priorités. Dans un contexte de planification globale de la politique, les rapports de l’Etat-major de prospective sur les défis et les tendances ne jouent donc qu’un rôle mineur (voir points 3.2.2, 3.3.2).

Le plan financier et le budget sont très appréciés du Conseil fédéral et de l’administration. Ils font partie des instruments clés du pilotage financier. Les planifications financières et les planifications des tâches ne sont pas coordonnées systématiquement (voir points 3.2.3, 3.3.3).

Dans la lignée du programme de la législature, les objectifs annuels constituent avant tout un programme de travail annuel pour les messages et les projets. Ils ne contiennent quasiment pas de nouveaux objectifs matériels. Au vu de leur contenu, les objectifs annuels peuvent difficilement satisfaire à l’exigence selon laquelle le Conseil fédéral détermine les grandes lignes de l’activité gouvernementale pour l’année suivante (points 3.2.4, 3.3.4).

Le rapport de gestion et le compte d’Etat sont des instruments de compte rendu reconnus et acceptés. Toutefois, l’administration fédérale n’en tire aucune conclusion ou presque, car elle utilise plutôt, pour le pilotage à court terme, les résultats tirés du controlling effectué durant l’année en cours. Le Conseil fédéral accorde une grande importance au rapport de gestion en particulier, car ce dernier est important aux yeux des représentants de la haute surveillance parlementaire (voir points 3.2.5, 3.3.5).

Il ressort de l’étude et des conclusions tirées des évolutions observées dans d’autres pays, dans les cantons et à travers la recherche (voir point 4) d’importants besoins d’optimisation. Le pilotage stratégique de la politique au niveau fédéral a besoin d’une orientation et d’une conception claires. C’est dans cet esprit que six principes ont été formulés au point 5.2. Pour résumer, on peut dire que le pilotage stratégique de la politique doit viser une politique cohérente pour le pays et la population. Dans ce contexte, il s’agit de tenir compte des particularités de la démocratie de concordance, axée sur le consensus, la stabilité et la continuité, ainsi que des avantages et de la faisabilité et praticabilité politiques des planifications stratégiques de la politique.

L’étude parvient à la conclusion que le Conseil fédéral dispose d’une marge de manœuvre considérable pour optimiser le pilotage stratégique de sa politique dans le cadre des bases légales existantes (voir 5.4) : renforcer la perspective stratégique de sa politique, coordonner le pilotage stratégique des tâches et des ressources, clarifier le pilotage annuel des objectifs du Conseil fédéral et des départements. Il est important que le Parlement respecte la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral en la matière. Dans le même temps, il convient de renforcer le rôle de la Chancellerie et de la chancelière de la Confédération et de le recentrer sur les tâches de soutien au Conseil fédéral dans l’exercice de ses fonctions à la tête de l’Etat (voir point 5.6).

En modifiant les bases légales actuelles, le Parlement et le Conseil fédéral pourraient élargir leur marge de manœuvre en matière d’optimisation du pilotage stratégique de la politique (voir point 5.5). Un pilotage stratégique conjoint de la politique, dans le respect des compétences respectives du Parlement et du Conseil fédéral, pourrait contribuer à une politique cohérente, légitimée et bénéficiant d’une assise solide au sein des pouvoirs législatif et exécutif. Pour cela, il faudrait piloter les effets (pour quoi ?), les tâches (quoi ?) et les ressources (avec quels moyens ?) à court, moyen et long terme. Dans le même temps, il s’agirait de recentrer sur l’essentiel les informations destinées à la conduite des activités au moyen d’instruments de pilotage, de communication et d’analyse adaptés à chaque niveau et coordonnés.

Le CPA a réalisé l’étude en étroite collaboration avec PuMaConsult GmbH, Berne. L’étude repose sur la triangulation de différentes méthodes (voir point 2). Outre l’analyse de documents et des bases légales existantes, les entretiens avec des responsables de l’administration fédérale et des représentants cantonaux constituent une base fondamentale pour la présente étude. Les avis des membres du Conseil fédéral et de la chancelière de la Confédération exprimés au printemps 2009 dans le cadre d’un entretien avec les deux Commissions de gestion consacré au rapport de gestion 2008 ont également été intégrés dans l’étude.