Zusammenarbeit der Bundesverwaltung mit Nichtregierungsorganisationen

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 51

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Überprüfung, ob die Bundesverwaltung Mandate und Beiträge an NGO in den Bereichen Entwicklungszusammenarbeit, Landwirtschaft und Umwelt angemessen steuert (Auslagerungsentscheid, Vergabe, Begleitung, Kontrolle).

Abstract (Deutsch)

Aufgrund wiederholt aufgetauchter Fragen im Hinblick auf die Geldflüsse, Mittel­verwendung und Abhängigkeitsverhältnisse zwischen der Bundesverwaltung einer­seits und NGOs andererseits beauftragte die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Jahre 2008, die Zusam­menarbeit der Bundesverwaltung mit NGOs (non-governmental organiza­tions, Nichtregierungsorganisationen) zu untersuchen. Zu beurteilen war dabei die Steuerung der Kooperation mit NGOs auf Seiten der Verwaltung. Geprüft wurde, ob die Kooperationspraxis aus ökonomischer Sicht zweckmässig ist, insbesondere ob die Verwaltung möglichen Zweckentfremdungen der Mittel, der Entstehung traditi­ons­fester Subventionierungen oder Monopolen und anderen Kooperationsrisiken ange­messen vorbeugt.

Der vorliegende Synthesebericht stellt die Erkenntnisse der Untersuchung in kompri­mierter Form dar. Um ein umfassendes Bild sämtlicher Analyseergebnisse zu erlan­gen, welche die Grundlage der hier dargestellten Erkenntnisse bilden, ver­weisen wir auf den ausführlichen Bericht.

In der empirischen Erhebung wurden 14 Kooperationen im Detail untersucht, wobei über dreissig Interviews und Expertenge­sprä­che geführt sowie umfassende Doku­mentenanalysen vorgenommen wurden. Die PVK arbei­tete im Rahmen der Untersu­chung eng mit Dr. Marcel Egger (Egger, Dreher & Partner AG, Bern) zusammen, der grosse Teile der empirischen Erhebungen und der Analyse durchführte.

Im Zentrum der Untersuchung standen Kooperationen mit NGOs im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit mit dem Süden, welche in der Zuständigkeit der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) liegen. Vergleichend wurde untersucht, wie Kooperationen mit NGOs im Bereich Landwirtschaft (Bundesamt für Landwirtschaft) und Umwelt (Bundesamt für Umwelt) gesteuert werden. Im Refe­renzjahr 2007 wendete die DEZA knapp 180 Millionen Franken für Kooperationen mit NGOs auf. Im Bundesamt für Landwirtschaft betrug der entsprechende Aufwand 2007 rund 150 Millionen Franken, im Bundesamt für Umwelt gut 13 Millionen Franken.

Insgesamt zeigt die Untersuchung eine grosse Varianz sowohl im Hinblick auf die Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlagen als auch im Hinblick auf die tatsächli­che Steuerungspraxis.

Im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit bleiben die gesetzlichen Vorgaben derart offen, dass sich die Frage stellt, ob diese den heutigen Anforderungen des Legalitätsprinzips noch genügen, namentlich dem Gebot der angemessenen Bestimmtheit gesetzlicher Normen für die Ausrichtung von Finanzhilfen. Im Land­wirtschaftsbereich ist in einem der untersuchten Fälle die Monopolstellung eines Anbieters bereits auf Gesetzesstufe festgelegt und damit jeglicher Wettbewerb aus­geschaltet, ohne dass dies aus ökonomischer Sicht zweckmässig erscheint. Zudem macht die Praxis im Umweltbereich deutlich, dass die rechtlichen Mechanismen, namentlich die Publi­kationspflicht freihändiger Vergaben und die daran anschlies­sende Beschwerde­möglichkeit, nicht genügen, um dem beschaffungsrechtlichen Grundsatz der wettbe­werblichen Vergabe zum Durchbruch zu verhelfen.

Die angetroffene tatsächliche Steuerung und Kontrolle der Kooperationen weist nicht nur im Vergleich der untersuchten Bereiche, sondern zum Teil auch innerhalb eines Amtes stark unterschiedliche Eigenschaften auf. Bemerkenswert ist, dass die Steuerungsmassnahmen nur in 5 der 14 untersuchten Fälle hinreichend sind, um Zweckentfremdungen in grösserem Ausmass auszuschliessen. Die Vorkehrungen gegen die Entstehung von Monopolsituationen erachten wir sogar in nur einem der 14 Fälle als ausreichend. Die Untersuchung identifiziert dabei Schwächen in fol­genden Punkten, die im Hinblick auf eine effektive und effiziente Gestaltung der Kooperationen mit NGOs erfolgskritisch sind: die Anwendung wettbewerblicher Verfahren, die Bemessung von Finanzhilfen, die Vergabeentscheide bei partner­schaftlichen Beziehungen, die Modalitäten der Abrechnung von Kosten und Leistun­gen und schliesslich die buchhalterischen Vorkehrungen und Kontrollen zur Verhin­derung von Zweckentfremdungen. Diese Mängel betreffen nicht alle untersuchten Kooperationen in gleichem Masse. Der bereichsübergreifende Vergleich zeigt viel­mehr, dass sich unter den analysierten Fällen zweckmässige Ansätze zur Vermei­dung dieser Schwächen finden. Noch kommen diese Ansätze aber nicht überall bzw. nicht überall mit der gleichen Konsequenz zur Anwendung. Positiv stimmt aber, dass die konstatierten Schwächen von der Verwaltung selber zumindest teilweise erkannt sind und die jüngere Entwicklung in verschiedenen Fällen in die richtige Richtung weist.

Abstract (Englisch)

In view of the frequent questions concerning cash flow, the use of funds and the dependent relationship between the federal administration on the one hand and NGOs (Non-Governmental Organisations) on the other, the Council of States Control Committee asked the Parliamentary Control of the Administration (PCA) in June 2008 to examine how the federal administration and NGOs work together. The aspects the PCA was to look at included the way in which the administration manages joint projects with NGOs. The PCA investigated whether collaboration is appropriate from an economic point of view, and in particular whether the administration takes suitable measures to prevent the misuse of funds, the creation of “traditional” subsidisation patterns or monopolies and other risks entailed in joint projects.

The present report is a summary of the PCA’s findings. To obtain a comprehensive picture of the results of all the analyses on which the findings set out here are based, we recommend interested parties refer to the full report.

In an empirical survey, 14 examples of collaboration were examined in detail, which involved carrying out more than thirty interviews and discussions with experts and analysing a mass of documents. The PCA worked closely with Dr. Marcel Egger (Egger, Dreher & Partners AG, Bern), who carried out a large part of the empirical data collection and analysis.

The investigation focused on collaboration with NGOs in relation to development aid projects in southern-hemisphere countries for which the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) is responsible. A comparison was drawn of how collaboration with NGOs in the fields of agriculture (Federal Office for Agriculture) and the environment (Federal Office for the Environment) is managed. In the reference year 2007 the SDC spent around CHF 180 million on collaboration with NGOs. The corresponding expenditure for 2007 was around CHF 150 million for the Federal Office for Agriculture and a good CHF 13 million for the Federal Office for the Environment.

Overall, the PCA’s investigations revealed a marked difference with regard to both the interpretation of the legal basis and actual management practice.

In the field of development cooperation, legal provisions are so vague that the question arises as to whether they meet present-day requirements with regard to the principle of legality, namely the precept of the precision of legal norms governing financial aid. In the field of agriculture, in one case one supplier’s monopoly has already been included in the legislation, thus excluding all competition, although there appear to be no economic reasons for this. Moreover, practice in the field of environmental projects clearly showed that the legal mechanisms, namely the compulsory publication of contracts awarded and the possibility of appeal, are not sufficient to ensure that the principle of competitive bidding set out in the law on public contracts is in fact applied.

The study also revealed that the actual management and control of joint projects varies considerably, not only in the comparison of the areas selected but also in part within one single federal office. It is worth pointing out that management measures are sufficient to preclude large-scale misuse of funds in only 5 out of 14 examples examined. Measures to ensure that monopolies do not develop were adequate in only 1 case out of 14. The study identified weak points in the following areas which are essential to guaranteeing the success and efficiency of joint projects with NGOs: the use of competitive bidding procedures, the calculation of financial aid, the awarding of contracts in the case of partnerships, the methods used for invoicing costs and services, and finally accounting measures and controlling aimed at preventing the misuse of funds. These weaknesses do not concern all the examples of collaboration examined to the same degree. The comparison of the three different areas showed rather that, in some cases, appropriate approaches had been adopted to eliminate these defects. Nevertheless, these approaches are not used everywhere or at least not with the same degree of consistency. A positive aspect, however, is that the weaknesses that were identified are at least partly recognised by the administration and that in many cases recent developments are going in the right direction.

Abstract (Französisch)

En raison de questions récurrentes visant les flux financiers, l’utilisation des moyens financiers et les relations de dépendance entre l’administration fédérale et les ONG, la Commission de gestion du Conseil des Etats a chargé en 2008 le Contrôle parlementaire de l’administration d’étudier la collaboration entre l’administration fédérale et les ONG (organisations non gouvernementales). Il s’agissait d’évaluer la manière dont l’administration pilote cette collaboration. Nous avons tenté de répondre à la question de savoir si la collaboration est appropriée d’un point de vue économique, plus particulièrement si l’administration prévient de façon adéquate de possibles changements d’affectation des fonds, l’allocation de subventions ou l’émergence de monopoles dues à une pratique fondée sur l’habitude ainsi que les autres risques que présente cette collaboration.

Ce rapport présente les principales conclusions de l’étude sous forme de synthèse. Pour une vue globale de tous les résultats de notre analyse, sur lesquels nos conclusions reposent, nous recommandons de se reporter au rapport détaillé.

Dans le cadre de l’analyse empirique, 14 coopérations ont été examinées en détail, pour lesquelles plus de trente entretiens ont été menés avec des experts et des documents ont été analysés. Le CPA a collaboré étroitement avec Dr. Marcel Egger (Egger, Dreher & Partner Unternehmensberatung, Berne), qui a réalisé d’importantes parties des relevés empiriques et de l’analyse.

La collaboration entre l’administration fédérale et les ONG dans le domaine de la coopération avec les pays du Sud, qui relève des compétences de la Direction du développement et de la coopération (DDC), était au centre de notre étude. A des fins de comparaison, nous avons examiné le pilotage des collaborations avec des ONG dans les domaines agricole (Office fédéral de l’agriculture) et environnemental (Office fédéral de l’environnement). En 2007, année de référence, la DDC a consacré près de 180 millions de francs à des collaborations avec des ONG. A l’Office fédéral de l’agriculture, les dépenses correspondantes représentaient quelque 150 millions de francs et, à l’Office fédéral de l’environnement, un peu plus de 13 millions de francs.

Globalement, l’étude fait apparaître d’importantes différences en ce qui concerne les bases légales et la pratique de pilotage.

Dans le domaine de la coopération au développement, les normes légales sont formulées de façon tellement vague que la question se pose de savoir si elles suffisent pour remplir les exigences du principe de la légalité, en particulier l’exigence en termes de précision des dispositions légales concernant l’octroi d’aides financières. Pour l’un des cas étudiés dans le domaine agricole, la situation monopolistique d’un prestataire est définie par une loi, empêchant ainsi toute concurrence, sans que cela ne semble approprié du point de vue économique. De plus, la pratique dans le domaine environnemental montre que les mécanismes légaux – obligation de publier les adjudications de gré à gré et possibilité de faire un recours – ne suffisent pas pour imposer le principe d’adjudication concurrentielle contenu dans le droit sur les marchés publics.

Le pilotage et le contrôle des collaborations sont très différents d’un domaine à l’autre mais également au sein d’un même office. On constate que les mesures de pilotage visant à exclure les changements d’affectation d’ampleur sont suffisantes dans seulement 5 des cas étudiés sur 14. Nous considérons que les mesures préventives prises pour éviter l’émergence de situations monopolistiques sont satisfaisantes dans un seul des cas étudiés. Dans notre étude, nous avons identifié dans les domaines suivants des points faibles compromettant le succès de la collaboration avec les ONG et son efficacité : le recours à des procédures d’adjudication concurrentielles, le calcul des aides financières, les décisions d’attribution en cas de relations partenariales, les modalités de la facturation des coûts et des prestations et, enfin, dans le domaine comptable, les mesures préventives et les contrôles pour éviter les changements d’affectation. Ces lacunes ne concernent pas toutes les collaborations étudiées dans les mêmes proportions : la comparaison transversale montre que, parmi les cas étudiés, certains utilisent les méthodes appropriées pour éviter ces lacunes. Ces méthodes ne sont toutefois pas encore appliquées partout ou ne le sont pas toujours systématiquement. Mais, et c’est positif, les lacunes constatées ont été identifiées, tout au moins en partie, par l’administration elle-même et l’évolution récente constatée dans différents cas va dans la bonne direction.