Nebentätigkeiten der Universitätsprofessoren: Evaluation der Regelungen und der Praxis

• Research unit: SFAO
• Project number: 7308

Key words (German)

Kontrollmechanismen. Ausmass der Nebentätigkeiten und Abgrenzung von den Zweit- und Drittmitteln.

Short description (German)

An fast allen Universitäten und Technischen Hochschulen der Schweiz besteht für die Professorinnen und Professoren die Möglichkeit, private Nebentätigkeiten in unterschiedlichem Masse während der Arbeitszeit auszuüben. In der Schweiz sind es theoretisch rund 2'500 Personen von universitären Hochschulen, die Nebentätigkeiten ausüben könnten. Wenn sie alle - bei einem angenommenen durchschnittlichen Bruttoeinkommen von je 200'000 Franken - im Durchschnitt 15% der Arbeitszeit für private Tätigkeiten verwenden würden, würde sich das in einer Grössenordnung von schätzungsweise rund 75 Mio. Franken jährlich bewegen.

Nebentätigkeiten sind nicht zu einem Hauptamt gehörende persönliche Leistungen von Professorinnen und Professoren, im eigenen Namen, auf eigene Rechnung und Risiko. Diese Tätigkeiten sollten in der Regel in einem gewissen Zusammenhang mit Lehre und Forschung stehen und müssen vereinbar sein mit der akademischen Tätigkeit. Typische Nebentätigkeiten sind beispielsweise Beratungsmandate, selbständige Gutachtertätigkeit und Verwaltungsratsmandate.

Gegenstand und Fragestellungen

Gegenstand der vorliegenden Analyse sind die Nebentätigkeiten der Professorinnen und Professoren an den universitären Hochschulen der Schweiz. Es sollen folgende drei Fragen untersucht werden:

- Sind die Nebentätigkeiten an den Schweizer Hochschulen klar definiert und einheitlich geregelt?

- Werden diese Regelungen umgesetzt und kontrolliert?

- In welchem Umfang werden an den Hochschulen Nebentätigkeiten ausgeübt?

Nicht in die Analyse einbezogen ist die privatärztliche Tätigkeit der an den Universitätsspitälern tätigen ordentlichen Professorinnen und Professoren. Diese richtet sich in den Kantonen (Basel, Bern, Genf, Waadt, Zürich) nach den jeweiligen Bestimmungen der Spitalgesetzgebung.

Ein Dutzend unterschiedlicher gesetzlicher Regelungen

Jede Universität hat für die Nebentätigkeiten ihre eigenen Regelungen, aber diese sind zwischen den Universitäten nicht aufeinander abgestimmt. Die meisten dieser Regelungen sind relativ neu und daher auch aktuell. Ein wichtiger Grund für die Schaffung neuer Vorschriften war die für alle Universitäten verbindliche Einführung eines Kostenrechnungsmodells im Jahre 2002. Einige Universitäten haben ihre Organisation und ihre betrieblichen Abläufe überprüft, angepasst oder neu geregelt. Ein weiterer Grund liegt darin, dass einzelne Universitäten ihren eigenen Rechtsstatus erhalten haben und dadurch verschiedene Vorschriften ausser Kraft traten. Ein dritter Grund für Reglementanpassungen ist auf die Ergebnisse aus zwei Untersuchungsberichten über Unregelmässigkeiten an der Universität Genf (2007) und an der ETH Zürich (2005) zurückzuführen.

Ein Nachteil dieser unterschiedlichen Regelungen liegt darin, dass sie sich auf verschiedene Geltungsbereiche (Personen) beziehen. Einmal sind nur die vollamtlichen Professoren, einmal der ganze Lehrkörper mit unterschiedlichen Beschäftigungsgraden und dann wiederum das ganze Personal einer Universität betroffen. Hinzu kommt, dass die Universitäten von diesen Personen unterschiedliche Angaben verlangen.

Zusatzverdienst als Hauptmotivation für Nebentätigkeiten

Fast alle Nebentätigkeiten könnten durch die Universitäten auch als Drittmittelaufträge behandelt werden. Typisches Beispiel dafür ist ein Beratungsauftrag. Die Hauptmotivation einer Professorin oder eines Professors, einen Auftrag als Privatperson durchzuführen, liegt oft im zu erwartenden Zusatzverdienst.

Pragmatische und teilweise „schlanke“ Umsetzung der Vorschriften

Der Bereich Nebentätigkeiten wird von den Universitäten weder als prioritär noch als risikoreich wahrgenommen. Aus Sicht der Verantwortlichen bzw. Zuständigen gibt es keine grösseren Probleme. Man will auch nicht wegen einzelnen „schwarzen Schafen“ auf die Allgemeinheit schliessen. Die Regelungen haben oft vor allem präventiven Charakter. Der Aufwand für die Umsetzung der Regelungen wird von den Universitäten im Allgemeinen als gering oder zumindest als vertretbar eingeschätzt (ausgewogenes Kosten-/Nutzenverhältnis). Eine konsequente Umsetzung der Bestimmungen besteht überall dort, wo Geld abgeliefert und entsprechend abgerechnet werden muss. Eine eher „schlanke“ Praxis (Deklarationen und Bewilligungen erfolgen zum Teil auf mündlicher, informeller Ebene) wird vor allem an kleineren Universitäten mit wenig Nebentätigkeit geübt.

Fehlende wirksame Kontrollinstrumente

Es gibt kaum Kontrollinstrumente um prüfen zu können, ob die Professorinnen und Professoren in den vorgesehenen Fällen die erforderliche Bewilligung einholen, ob den privaten Aktivitäten keine Interessen der Universität entgegenstehen, ob ein Bezug zur Lehr- und Forschungstätigkeit besteht oder ob die benutzte Infrastruktur vollständig deklariert wird. Schwierig für die Hochschulen ist es zu kontrollieren, ob die Einnahmen aus den privaten Nebentätigkeiten hinsichtlich Steuern und Sozialversicherungen korrekt abgerechnet werden. Da diese Daten zur Privatsphäre der Professorinnen und Professoren gehören, ist der Zugang beschränkt.

Im Kontrollbereich gibt es einerseits die universitätsinternen Kontrollen (Internes Kontrollsystem, internes Revisorat, Finanzinspektorat) und andererseits die externen Kontrollen, die normalerweise durch die kantonalen oder eidgenössischen Finanzaufsichtsorgane durchgeführt werden. Externe Kontrollen, die sich konkret auf den Bereich Nebentätigkeiten beziehen, erfolgen - abgesehen von wenigen Ausnahmen - selten.

Wenig Transparenz und geringe Auskunftsbereitschaft beim Umfang der Nebentätigkeiten

Betreffend Umfang der Nebentätigkeiten sind nur Schätzungen möglich, dank Hochschulen, die Daten geliefert haben. Eine genaue Bestimmung des Umfangs der Nebentätigkeiten ist zurzeit weder betreffend die Anzahl Personen noch für das durch Nebentätigkeiten generierte Einkommen möglich. Der Grund liegt darin, dass einzelne Universitäten selber nicht über die von der EFK gewünschten Daten verfügen oder weil einzelne Universitäten zwar Daten hätten, diese aber der EFK nicht oder nur in Form einer groben Schätzung bekannt gegeben haben. Nach diesen Schätzungen üben an grösseren Universitäten weniger als 30% der in Frage kommenden Personen eine Nebentätigkeit aus. Bei kleineren Universitäten (z.B. Luzern, Lugano) liegt die Quote praktisch bei Null.

Keine Sanktionen

In den meisten Reglementen für die Nebentätigkeiten sind keine Sanktionen enthalten. Man will es auch gar nicht so weit kommen lassen, dass Sanktionen angewendet werden müssen. Wenn Nebentätigkeiten ein grosses Ausmass annehmen, wird üblicherweise der Beschäftigungsgrad der betroffenen Professorinnen und Professoren reduziert. Gemäss den gemachten Angaben hatte die Mehrheit der Universitäten noch nie Anlass zu Sanktionen.

Unterschätzte Risiken

Die Universitäten schätzen die positiven Elemente der Nebentätigkeiten viel höher ein als die Risiken, aber sie können nicht aufzeigen, welche Wirkungen diese Nebentätigkeiten haben. Die EFK sieht trotzdem einige Risiken in diesem Bereich. Nebentätigkeiten können durch ihren Umfang, ihre Folgen und Nebenwirkungen zu Beeinträchtigungen im Hochschulbetrieb führen. Zu den Hauptrisiken zählen:

· Weniger Zeit für die Hauptaufgaben (Lehre und Forschung) kann zur Vernachlässigung der Dienstpflicht führen;

· Einsatz von Personal und Infrastruktur der Universität ohne entsprechende Abgeltung (beispielsweise Sekretariat, Doktorierende, Assistentinnen und Assistenten);

· Reputationsverlust der Hochschule und Interessenskonflikte;

· Probleme bei der Benutzung und Entschädigung von Immaterialgüterrechten der Universität.

Empfehlungen der EFK

Der Bund und die Schweizer universitären Hochschulen unterstützen grundsätzlich die Kontakte der Professorinnen und Professoren zu Institutionen und Unternehmen in Staat und Wirtschaft, weil sie der Bereicherung von Unterricht und Forschung dienen und zu verstärkten Kooperationen zwischen Hochschulen und Wirtschaft beitragen können. Die EFK erkennt keinen Mehrwert, wenn diese Kontakte im Rahmen von Nebentätigkeiten anstatt von Drittmittelaufträgen stattfinden. Diese wertvollen Kontakte können durch institutionelle anstatt private Aufträge erfolgen.

Die EFK fördert kein einheitliches System, sieht aber ein Verbesserungspotential bei einer kohärenten Umsetzung der Regelungen. Die EFK erachtet es als wichtig, einen höheren Grad der Transparenz in diesem Bereich zu schaffen.

Die EFK schlägt sechs Empfehlungen vor:

1. Die EFK empfiehlt der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten und dem Staatssekretariat für Bildung und Forschung, Massnahmen zu initiieren, dass die Universitäten und Hochschulen Anreize schaffen, damit die Professorinnen und Professoren vorwiegend vermehrt Drittmittelaufträge anstelle von privaten Nebentätigkeiten aquirieren.

2. Die EFK empfiehlt der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten, Massnahmen zu initiieren, dass Nebentätigkeiten, für die Universitätspersonal eingesetzt und/oder Infrastruktur benutzt wird, vorwiegend als Drittmittelaufträge behandelt werden.

3. Die EFK empfiehlt der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten, Massnahmen zu initiieren, dass die Universitäten und Hochschulen von den betroffenen Mitarbeitenden jährlich eine schriftliche Selbstdeklaration für alle Nebentätigkeiten verlangen. Wer in dieser Periode keine Nebentätigkeiten ausgeübt hat, muss dies ebenfalls unterschriftlich bestätigen.

4. Die EFK empfiehlt der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten, für alle Universitäten und Hochschulen einheitliche Kategorien von Nebentätigkeiten auszuarbeiten.

5. Die EFK empfiehlt der Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten, Massnahmen zu initiieren, dass die Nebentätigkeiten der Professorinnen und Professoren an den Universitäten und Hochschulen sowohl für interne als auch für externe Instanzen kontrollierbar sind.

6. Die EFK empfiehlt dem ETH-Rat, die Umsetzung der Nebentätigkeitsregelungen der beiden Hochschulen Lausanne und Zürich zu vereinheitlichen.

Synthese der Stellungnahmen

Die CRUS, das SBF und der ETH-Rat haben zum Bericht und zu den Empfehlungen Stellung genommen.

Bei der ersten Empfehlung ist die CRUS der Auffassung, dass die Universitäten am besten selber beurteilen, ob und in welchen Bereichen zusätzliche Anreize erforderlich oder sinnvoll sind, um damit vermehrt Drittmittel anstelle von privaten Nebentätigkeiten zu akquirieren. Das SBF teilt diese Auffassung ebenfalls und hält dabei aber fest, dass diese Frage nicht in seinen Zuständigkeitsbereich fällt. Die EFK ist demgegenüber der Ansicht, dass die CRUS als Organ für die Koordination und Harmonisierung sich mit dem Thema befassen sollte, indem sie bewährte Verfahren und gute Beispiele in Form von Empfehlungen bekanntmacht. Auch das SBF könnte in diesem Bereich entsprechende Informationen oder Anleitungen geben, dies umso mehr, als es bereits heute über ein Anreizinstrument für vermehrte Drittmittelbeschaffung verfügt und damit die bestehenden Mechanismen verstärken könnte.

Bei der zweiten Empfehlung teilt die CRUS sinngemäss die Meinung der EFK, äussert sich aber weder über die Modalitäten noch über den Zeitpunkt einer Umsetzung. Die EFK erwartet jedoch, dass die CRUS konkrete Massnahmen initiiert.

Mit der dritten Empfehlung ist die CRUS im Prinzip einverstanden, hält aber eine Vollerhebung alle drei Jahre für ausreichend. Aufgrund der Erfahrungen von verschiedenen Schweizer Universitäten bleibt die EFK auf ihrem Standpunkt, dass die Universitäten und Hochschulen jährlich eine schriftliche Deklaration für alle Nebentätigkeiten verlangen sollten. Die Universitäten, die bereits ein solches Meldesystem haben, beurteilen den administrativen Aufwand als tragbar.

Die vierte Empfehlung wird von der CRUS übernommen.

Bei der fünften Empfehlung sieht die CRUS keinen Handlungsbedarf und hält das Rektorat einer Universität für die geeignete Instanz, um den Bereich der Nebentätigkeiten in ausreichendem Masse zu kontrollieren. Die EFK ist anderer Auffassung. Sie möchte nicht vermehrte Kontrollen, sondern lediglich, dass die Informationen transparenter werden und sowohl für interne als auch für externe Kontrollinstanzen zugänglich sind.

Die sechste Empfehlung ist an den ETH-Rat gerichtet. Dieser geht grundsätzlich mit der EFK einig, dass die Handhabung der Nebentätigkeiten bzw. die Anwendung der bestehenden Regelungen einer sorgfältigen Überprüfung durch geeignete Instrumente bedarf und in ein internes Kontrollsystem (IKS) zu integrieren ist. Der ETH-Rat ist auch daran interessiert, dass in diesem Bereich grösstmögliche Transparenz herrscht. Er möchte jedoch im Moment keine Massnahmen treffen, mit der Begründung, dass die erlassenen Weisungen und Reglemente relativ neu sind und der Zeitpunkt für eine Umsetzung der Empfehlung der EFK deshalb zu früh ist. Die EFK findet die Begründung zu vage, wonach eine geeignetere Lösung gefunden werden müsste, falls sich erweisen sollte, dass die Konzeption der Weisungen nicht sinnvoll ist. Die EFK erwartet bis Ende 2010 eine Bilanz der Umsetzung dieser Weisungen und über die durch die beiden ETH gemachten Erfahrungen.

Die ausführlichen Stellungnahmen befinden sich im Anhang 5.

Short description (English)

At practically all universities and Federal Institutes of Technology throughout Switzerland, professors have to a greater or lesser extent the possibility of pursuing secondary occupation on a private basis during working hours. Theoretically, around 2,500 persons from universities and Federal Institutes of Technology in Switzerland could undertake such part-time work, and if all of them were to apply on average 15% of their working time to such activities then, assuming an average gross income of CHF 200,000 per person, some seventy-five million Swiss Francs would be turned over.

Secondary occupation includes any personal services performed by professors in their own name, on their own account and at their own risk. In general, these activities should be somewhat related to study and research and must not conflict with their academic position. Typical secondary occupations are consulting, freelance specialist assessment, and appointments to boards of directors.

Subject matter and questions arising therefrom

The subject matter of the analysis to hand is the secondary occupation of professors at the universities in Switzerland. The three following issues will be examined:

– Is secondary occupation in the Swiss universities clearly defined and uniformly regulated?

– Are the regulations implemented and supervised?

– To what degree are secondary occupations pursued at Swiss universities?

Not included in the analysis are private medical practices of full professors of university hospitals, which, in the Cantons (Basle, Berne, Geneva, Vaud and Zurich), are regulated by cantonal hospital legislation.

A dozen different statutory regulations

Each university has its own regulations governing secondary occupation, but these regulations are not coordinated between universities. Most regulations are relatively new and therefore up-to-date, an important reason for this being the introduction in 2002 of a cost accounting system binding on all universities, following which some of them reconsidered, adjusted or revised their organisation and their operational procedures. A further reason is that some universities now have their own particular legal status so that certain regulations have lost their validity. A third cause of modifications of regulations is the results of two investigations into irregularities at the University of Geneva in 2007 and the Swiss Federal Institute of Technology Zurich in 2005.

One disadvantage of these differing regulations lies in the fact that they apply to different areas (persons). Sometimes only full professors are affected, another time it is the entire teaching staff – whether full or part-time, and then again it can be all personnel of the particular university. Not only that, but no two universities require the same particulars from the persons involved.

Additional income as main motive for secondary occupation

Practically all secondary occupation could be treated by the universities as third-party contracts, a typical example of this being consulting assignments. The prime motive of most professors for carrying out assignments as a private person is often to be found in the additional earnings.

Pragmatic and sometimes "lean" implementation of the regulations

Secondary occupation is considered by the universities to be neither of priority nor as involving any particular risk. Those responsible see no particular problem and do not wish to generalise because of a few "black sheep". The regulations are often essentially preventive in nature. The cost of their application is generally considered by the universities to be low or at least justifiable (balanced cost-benefit ratio). A consistent implementation can generally be found where money changes hands and accordingly accounts are to be kept. A "lean" practice (declaration and approval partly given orally and informally) is found primarily at smaller universities with little secondary occupation.

Lack of effective means of supervision

There are hardly any means of checking whether or not professors obtain necessary approvals, that their private activities do not conflict with the interests of their university, that there is a relationship to research and development, and that the use of existing infrastructures is properly declared. Because such data belong to the private sphere of the professors, access is limited, making it difficult for the universities to make sure that monies resulting from secondary occupation are correctly declared with regard to tax and social insurance.

Responsible for monitoring is on the one hand the university internal auditing (internal control systems, auditing and financial inspection), and on the other external audits usually carrried out by the cantonal or federal financial supervisory organs. But for few exceptions, external auditing paying specific attention to secondary occupation happens almost never.

Lack of transparency and unwillingness to divulge details of secondary occupation

Thanks to information supplied by some of the universities estimates – but only estimates – have been possible: No exact determination of the extent of secondary occupation, the number of persons involved nor of the income generated can currently be made. The reason is that either the universities themselves do not have the required data or, even where they do, they have either not delivered them to the Swiss Federal Audit Office (SFAO) at all, or have done so only in the form of rough approximations. According to the estimates available, less than 30% of the staff in question at the larger universities pursue a secondary occupation, and at the smaller (e.g. Lucerne, Lugano) the share is practically zero.

Lack of sanctions

Most regulations concerning secondary occupation do not provide for sanctions., and no one wants this to become necessary either, so commonly, when a secondary occupation reaches significant dimensions, the employment factor of the professor concerned is reduced. According to information supplied, the majority of the universities have never had cause for the application of sanctions.

Underestimated risks

The universities consider the positive effects of secondary occupation to outweigh the risks by far, although they cannot show what these effects are. Nevertheless, the SFAO considers there to be certain risks in this context. Depending on its extent, its consequences and side effects, secondary occupation can cause impairments to the operation of the university. The primary risks include:

· Less time for principal duties (research and development) can lead to neglect of official duty;

· Use of personnel and infrastructure of the university without corresponding payment (e.g. secretariat, postgraduates, assistants);

· Damage to the reputation of the university and conflict of interest;

· Problems of compensation for the use of university intellectual property rights.

Recommendations of the SFAO

In principle, the Confederation and the Swiss universities and Federal Institutes of Technology support professorial contact with organisations and businesses in the state and economy, because this serves the enrichment of education and research and can contribute to increased cooperation between universities and commerce. The SFAO identifies no added value when such contacts take place in the context of secondary occupation instead of third-party contracts. These valuable contacts can just as well be effected through institutional instead of private assignments.

The SFAO does not necessarily encourage a unified system but does see room for improvement, were the regulations to be applied coherently. The SFAO considers it to be of importance to achieve a higher degree of transparency in this area.

The SFAO makes six recommendations:

1. The SFAO recommends that the Rectors' Conference of the Swiss Universities and the State Secretariat for Education and Research take measures to cause the universities to create incentives for the professors to increasingly seek third-party assignments instead of private secondary occupations.

2. The SFAO recommends that the Rectors' Conference of the Swiss Universities take measures to ensure that secondary occupations for which university personnel or university infrastructure are employed, be principally treated as third-party contracts.

3. The SFAO recommends that the Rectors' Conference of the Swiss Universities take measures to ensure that the universities require an annual written self-declaration for all secondary occupation from the employees concerned. Those who have not engaged in secondary occupation during the relevant period are to confirm such in writing as well.

4. The SFAO recommends that the Rectors' Conference of the Swiss Universities draw up uniform definitions of secondary occupation categories binding on all universities.

5. The SFAO recommends that the Rectors' Conference of the Swiss Universities take measures to ensure that secondary occupation pursued by professors at the universities are revisable by both internal and external authorities.

6. The SFAO recommends that the ETH Board harmonise the implementation of regulations on secondary occupation at the EPF Lausanne and the Federal Institute of Technology Zurich.

Summary of statements

CRUS, SER and ETH Board have submitted their statements in reply to the report and the recommendations.

As regards the first recommendation, CRUS believes that the universities are best able to judge the necessity of creating incentives to encourage seeking third-party assignments rather than private secondary activities. The SER shares this opinion and in addition states that the issue is not in its range of competence. The SFAO on the other hand believes that CRUS, in its capacity as coordination and harmonisation body, ought to go about the subject by issuing recommendations pointing out exemplary practices. The SER could show up the direction desired in this field as well – all the more since it disposes of an incentive system for encouraging third-party assignments and could reinforce the current mechanisms.

In principle, CRUS agrees with the spirit of the second recommendation but does not comment on the application modalities or a possible need for action. The SFAO expects CRUS to initiate tangible measures.

As to the third recommendation, CRUS agrees in principle, though it considers it sufficient to submit a declaration of complementary activities every three years. Based on the experiences of several Swiss universities, the SFAO adheres to its position of requiring an annual declaration. The administrative burden for the universities in command of such a system is considered reasonable.

CRUS receives the fourth recommendation favourably.

As for the fifth recommendation, CRUS finds there is no need for action and that a university’s rectorate is the adequate authority to exercise control. The SFAO does not share this point of view and believes that there is a real need for increasing transparency in this domain. The SFAO does not demand additional control, but simply that the information also be accessible for both internal and external supervisory bodies.

The sixth recommendation is directed at the ETH Board which points out that it shares the SFAO’s point of view, that is to say that the implementation of the guidelines be carefully coordinated with an appropriate internal control system. Also, the ETH Board agrees with the principle of transparency. Nevertheless, it does not whish to take action for the time being, arguing that the guidelines on secondary activities are recent. It believes that it is too early for taking measures to standardize their application and the practices of the EPF Lausanne and the Federal Institute of Technology Zurich. But the SFAO considers it too vague to say that the measures will eventually be taken as the necessity arises. By 2010, the SFAO expects a progress report on the implementation of the guidelines and the experiences made by the EPF Lausanne and the Federal Institute of Technology Zurich.

Please see annexe 5 for the detailed statements.

Short description (French)

Dans la plupart des universités suisses, ainsi que dans les écoles polytechniques fédérales, les professeurs ont la possibilité d’exercer durant leur temps de travail des activités accessoires à titre privé. En Suisse, 2'500 personnes travaillant dans les universités sont susceptibles d’avoir des activités accessoires. Si toutes ces personnes consacraient en moyenne 15% de leur temps de travail à de telles activités privées, cela représenterait un montant de quelque 75 millions de francs par an sur la base d’une rémunération moyenne annuelle brute de 200'000 francs.

Les activités accessoires correspondent à des prestations personnelles de professeurs qui ne s’inscrivent pas dans le cadre de leur activité de base ; ils exercent ces activités en leur nom propre, pour leur propre compte et à leur propres risques. En règle générale, ces activités doivent avoir un lien avec le domaine d’enseignement et de recherche et être compatibles avec les activités académiques. A titre d’illustration, des mandats de conseil, des expertises indépendantes ou siéger au sein de conseils d’administration sont typiquement des activités pratiquées à titre privées.

Objet et questions de l’évaluation

Dans le cadre de cette analyse portant sur les activités accessoires des professeurs des hautes écoles universitaires suisses, trois questions ont été examinées :

- les activités accessoires sont-elles clairement définies et sont-elles réglées de manière uniforme ?

- les dispositions légales sont-elles appliquées et leur exécution est-elle contrôlée ?

- quelle est l’importance des activités accessoires qui sont exercées ?

Les activités médicales effectuées à titre privé par des professeurs de médecine n’ont pas été examinées. En effet, ces activités sont réglées par des dispositions spécifiques pour les établissements hospitaliers de chaque canton concerné (Bâle, Berne, Genève, Vaud et Zurich).

Une douzaine de réglementations différentes

Chaque université a sa propre réglementation des activités accessoires, mais ces dispositions ne sont pas harmonisées entre elles. La plupart des réglementations sont relativement récentes et tiennent compte des développements actuels. Une raison importante de l’instauration de nouvelles dispositions a été l’introduction dans les institutions universitaires du modèle de comptabilité analytique en 2002. Par ailleurs, quelques universités ont réexaminé leur organisation et ont adapté ou nouvellement réglementé leurs processus de gestion. Une autre raison est à rechercher dans le fait que certaines universités ont obtenu un statut juridique propre entraînant un besoin d’actualisation des règlements. Enfin, les résultats de deux rapports sur des irrégularités constatées à l’Université de Genève (2007) et à l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (2005) constituent un troisième motif d’adaptation des prescriptions.

Un inconvénient de ces réglementations spécifiques tient au fait qu’elles ont un champ d’application différent, en particulier au niveau du type de personnel qu’elles visent. Dans quelques cas, elles ne concernent que les professeurs à plein temps ; dans d’autres cas, elles s’adressent à l’ensemble du corps enseignant indépendamment du taux d’engagement ; parfois elles s’appliquent à l’ensemble du personnel d’une université. De plus, les personnes concernées doivent fournir des informations très différentes d’une université à l’autre à propos des activités accessoires exercées.

Le gain supplémentaire comme motivation principale pour exercer des activités accessoires

Le Contrôle fédéral des finances a constaté que presque toutes les activités accessoires pourraient être gérées par les universités comme des activités institutionnelles sous la forme de mandats de tiers. Un mandat de conseil constitue un exemple typique d’une activité qui peut indifféremment être déclarée soit comme activité privée, soit comme activité institutionnelle. La raison principale pour laquelle un professeur accepte un mandat à titre privé est souvent lié au gain supplémentaire attendu.

Application pragmatique mais quelquefois sommaire des dispositions légales

Les universités ne considèrent pas le domaine des activités accessoires comme prioritaire et porteur de risques. Du point de vue des responsables ou des personnes compétentes, il n’y a pas de problèmes majeurs. De plus, les universités ne veulent pas tirer des généralités du fait des agissements de quelques cas particuliers et isolés. Très souvent, les réglementations ont un caractère préventif. La charge induite par la mise en œuvre des prescriptions est généralement jugée faible par les universités, donc supportable (rapport coût/utilité équilibré). Une application plus cohérente des dispositions légales peut être constatée lorsque les revenus provenant des activités accessoires doivent être déclarés voire en partie rétrocédés. Une application plus sommaire se développe avant tout dans les petites universités où la pratique des activités accessoires est moins développée (déclarations et autorisations effectuées sur une base informelle, souvent communiquées oralement).

Manque d’instruments de contrôle efficaces

En pratique, il n’existe guère d’instruments de contrôle effectifs permettant de vérifier si les professeurs requièrent les autorisations nécessaires, si les activités réalisées à titre privé ne portent pas atteinte aux intérêts de l’université, s’il existe un lien avec les activités d’enseignement et de recherche et si l’utilisation de l’infrastructure dans le cas d’activités privées est vraiment déclarée. Les hautes écoles universitaires peinent à contrôler si les revenus générés par les activités accessoires sont correctement déclarées au niveau fiscal et des assurances sociales. L’accès à ces données est limité, étant donné qu’elles relèvent de la sphère privée des professeurs.

Dans le domaine du contrôle, on trouve d’une part les contrôles internes aux universités (système de contrôle interne, services internes de révision et d’audit) et, d’autre part, les contrôles externes, effectués généralement les organes cantonaux ou fédéraux de surveillance financière. Hormis quelques cas, les contrôles externes traitant spécifiquement des activités accessoires sont rares.

Peu de transparence et volonté limitée de fournir des informations sur le volume des activités accessoires exercées

Concernant le volume des activités accessoires, des estimations sont uniquement possibles sur la base des seules données que certaines universités ont accepté de fournir. Il est actuellement impossible de déterminer avec précision le volume des activités accessoires, tant du point de vue du nombre des personnes concernées que de celui des revenus générés. D’une part quelques universités ne disposent pas de données sur les activités accessoires exercées, et, d’autre part, certaines universités ayant pourtant des données n’ont pas souhaité les communiquer au Contrôle fédéral des finances, ou alors seulement sous la forme d’estimations grossières. Sur la base des informations obtenues, le Contrôle fédéral des finances estime que, dans les grandes universités, moins de 30% des personnes concernées exercent une activité accessoire. Dans les universités de taille modeste, comme par exemple Lucerne et Lugano, la proportion est pratiquement nulle.

Absence de sanctions

La plupart des règlements régissant les activités accessoires ne prévoient pas de sanction. Le plus souvent, une solution est trouvée avant que des sanctions ne soient appliquées. Lorsque les activités accessoires représentent un volume significatif, le taux d’occupation des professeurs concernés est généralement revu à la baisse. Selon les informations obtenues, les universités n’ont, dans leur grande majorité, jamais eu besoin de recourir à des sanctions.

Sous-estimation des risques

Les universités valorisent davantage les aspects positifs des activités accessoires qu’elles n’en mesurent les risques, sans toutefois être en mesure de montrer les effets de ces activités. Le Contrôle fédéral des finances voit malgré tout des risques dans ce domaine. Par leur ampleur, leurs conséquences ou leurs effets collatéraux, les activités accessoires peuvent porter préjudice aux universités. Parmi les principaux risques, il faut citer :

· le fait de consacrer moins de temps aux tâches principales (enseignement et recherche) peut entraîner des négligences au niveau des obligations de service ;

· l’engagement de personnel et l’utilisation d’infrastructures de l’université pour des activités privées sans indemnisation conséquente (par exemple secrétariat, doctorants, assistants, etc.) ;

· une perte de réputation de l’université et des conflits d’intérêts ;

· des problèmes lors de l’utilisation et de l’indemnisation liées aux droits de la propriété intellectuelle.

Recommandations du Contrôle fédéral des finances

La Confédération et les hautes écoles universitaires suisses encouragent les contacts que les professeurs peuvent établir avec des entreprises privées ou des institutions publiques, car ils enrichissent l’enseignement et la recherche et peuvent renforcer la coopération entre les universités et les milieux économiques. Le Contrôle fédéral des finances ne voit pas de plus-value lorsque ces contacts ont lieu dans le cadre d’activités accessoires et non dans le cadre de mandats de tiers. Ces contacts enrichissants peuvent parfaitement être assurés par des mandats institutionnels et non privés.

Le Contrôle fédéral des finances n’exige pas un système uniforme, mais voit un potentiel d’amélioration dans une application cohérente des réglementations existantes. Il estime en outre important d’instaurer davantage de transparence dans ce domaine.

Le Contrôle fédéral des finances propose six recommandations :

1. Le CDF recommande à la Conférence des Recteurs des Universités Suisses et au Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche de prendre des mesures afin que les universités et les écoles polytechniques créent des incitations pour que les professeurs acquièrent en priorité des mandats de tiers plutôt que des activités accessoires privées.

2. Le CDF recommande à la Conférence des Recteurs des Universités Suisses de prendre des mesures pour que les activités accessoires requérant l’engagement de personnel universitaire ou l’utilisation de l’infrastructure soient en priorité traitées et exercées comme mandats de tiers.

3. Le CDF recommande à la Conférence des Recteurs des Universités Suisses de prendre des mesures pour que les universités et les écoles polytechniques obtiennent chaque année de la part des collaborateurs concernés une déclaration spontanée écrite de toutes leurs activités accessoires. Si une personne n’a pas d’activité accessoire durant cette période, elle devra également le confirmer par une déclaration signée.

4. Le CDF recommande à la Conférence des Recteurs des Universités Suisses de définir des catégories uniformes d’activités accessoires pour toutes les universités et écoles polytechniques.

5. Le CDF recommande à la Conférence des Recteurs des Universités Suisses de prendre des mesures pour que les activités accessoires des professeurs des universités et des écoles polytechniques puissent être contrôlables, aussi bien par des organes internes qu’externes.

6. Le CDF recommande au Conseil des Ecoles polytechniques fédérales d’uniformiser l’application des réglementations régissant les activités accessoires dans les écoles polytechniques de Lausanne et de Zurich.

Synthèse des prises de position

La CRUS, le SER et le Conseil des EPF ont pris position sur le rapport et les recommandations.

Concernant la première recommandation, la CRUS estime que les universités sont les mieux à même de juger le besoin de créer des incitations pour encourager le recours aux prestations de tiers plutôt qu’à des activités accessoires privées. Le SER partage le point de vue de la CRUS et estime que cette question n’est pas de sa compétence. Le CDF est cependant d’avis que la CRUS, en tant qu’organe de coordination et d’harmonisation, devrait aborder ce thème en montrant les bonnes pratiques et les exemples à suivre sous forme de recommandations. Quant au SER, il pourrait également donner des orientations attendues ou souhaitées dans ce domaine, d’autant plus qu’il dispose d’un instrument d’incitation pour encourager les prestations de tiers et pourrait renforcer les mécanismes actuels.

La CRUS partage l’esprit de la deuxième recommandation, mais ne s’exprime pas sur les modalités d’application, ni sur un besoin d’action. Le CDF attend que la CRUS initie des mesures concrètes.

A propos de la troisième recommandation, la CRUS est d’accord avec le principe, mais juge suffisant de procéder à une déclaration des activités accessoires tous les trois ans. Sur la base des expériences faites par plusieurs universités suisses, le CDF maintient sa position en demandant une déclaration annuelle. La charge administrative des universités qui connaissent un tel système est jugée supportable.

La CRUS accueille favorablement la quatrième recommandation.

Pour la cinquième recommandation, la CRUS est d’avis qu’il n’y a pas de besoin d’action et que le rectorat d’une université est l’instance adéquate pour exercer un contrôle. Le CDF ne partage pas cette position et estime qu’il existe un réel besoin d’accroître la transparence dans ce domaine. Le CDF ne demande pas davantage de contrôles, mais simplement que les informations soient accessibles aussi bien pour des instances de contrôle internes qu’externes.

La sixième recommandation concerne le Conseil des EPF. Celui-ci indique qu’il partage le point de vue du CDF à savoir que la mise en œuvre des directives doit être soigneusement coordonnée avec des instruments et un système de contrôle interne appropriés. Le Conseil des EPF partage également le principe de la transparence. Il ne souhaite cependant pas prendre de mesures pour l’instant en argumentant que les règlements sur les activités accessoires sont récents. Il estime qu’il est trop tôt pour prendre des mesures visant à uniformiser leur application et les pratiques des deux Ecoles polytechniques. Le CDF est d’avis qu’il est trop vague de dire que des mesures seront éventuellement prises, le cas échéant, si le besoin s’en fait ressentir. Le CDF attend d’ici fin 2010 un bilan de la mise en œuvre de ces directives et des expériences faites par les deux Ecoles polytechniques.

Les prises de position détaillées figurent à l’annexe 5.

Short description (Italian)

In quasi tutte le università e scuole universitarie svizzere i professori possono svolgere attività accessorie private durante il loro tempo di lavoro. In Svizzera sono circa 2’500 le persone di scuole universitarie che potrebbero in teoria svolgere attività accessorie . Se tutte queste persone, con un reddito medio lordo stimato di 200’000 franchi a testa, dedicassero mediamente il 15% del loro tempo di lavoro per attività private, l’importo ammonterebbe approssimativamente a 75 milioni di franchi annualmente.

Le attività accessorie corrispondono a prestazioni personali che non rientrano nell’attività principale dei professori. Esercitano queste attività in nome proprio, per conto proprio ed a proprio rischio. Di regola queste attività dovrebbero essere collegate con l'insegnamento e la ricerca e dovrebbero essere conciliabili con l'attività accademica. Tipiche attività accessorie sono, ad esempio, i mandati di consulenza, le attività indipendenti di perito e i mandati in consigli d'amministrazione.

Oggetto e problematica

Oggetto della presente analisi sono le attività accessorie dei professori delle università e scuole universitarie svizzere. Sono state analizzate le tre questioni seguenti:

- Le attività accessorie sono chiaramente definite e regolate in modo unitario?

- Queste regole sono applicate e controllate?

- In quale misura sono svolte attività secondarie nelle scuole universitarie?

Non costituiscono oggetto della presente analisi le attività mediche private dei professori ordinari presso gli ospedali universitari. Infatti, disposizioni specifiche per gli stabilimenti ospedalieri dei cantoni di Basilea, Berna, Ginevra, Vaud e Zurigo regolano queste attività.

Una dozzina di regolamentazioni differenti

Ogni università possiede proprie regolamentazioni delle attività accessorie, che non sono però armonizzate con quelle degli altri istituti. La maggior parte di queste regole è relativamente recente e quindi anche attuale. Una ragione importante per la creazione di nuove regole è stata l'introduzione nel 2002 di un modello di contabilita analitica per tutte le università. Alcune università hanno verificato, adeguato o disciplinato la loro organizzazione e i loro processi aziendali. Un'altra ragione è da ricondurre al fatto che alcune università hanno ottenuto un statuto giuridico proprio per cui diverse disposizioni sono state abrogate. La terza ragione delle modifiche regolamentari è dovuta ai risultati di due rapporti d'inchiesta sulle irregolarità presso l'Università di Ginevra (2007) e il Politecnico federale di Zurigo (2005).

Queste regolamentazioni hanno lo svantaggio di riferirsi a diversi campi di applicazione (persone). Talora si applicano ai professori a tempo pieno, talora a tutto il corpo insegnante con differenti tassi di occupazione oppure a tutto il personale dell'università. Poi occorre spesso che le università esigono dalle persone interessate informazioni molto differenti.

Guadagno supplementare come motivazione principale delle attività accessorie

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha constatato che quasi tutte le attività accessorie potrebbero essere trattate come prestazioni a terzi. Ne è un tipico esempio il mandato di consulenza. La motivazione principale che induce un professore a svolgere un mandato come privato è spesso l’atteso guadagno supplementare.

Applicazione pragmatica e talora sommaria delle disposizioni

Le università non considerano il settore delle attività accessorie come prioritario e rischioso. Secondo i responsabili non esistono problemi maggiori e non si vuole colpire tutto il settore a causa di alcune “pecore nere”. Spesso le regole hanno soprattutto carattere preventivo. Il carico di lavoro per l'applicazione delle regole è ritenuto generalmente modesto o sostenibile dalle università (rapporto costi/benefici equilibrato). Una coerente attuazione delle disposizioni è operata laddove redditi risultando delle attività accessorie devono essere dichiarati o talora anche retrocessi. Una prassi sommaria (dichiarazioni e autorizzazioni avvengono a livello orale e informale) è applicata soprattutto nelle università più piccole con poche attività accessorie.

Mancanza di efficaci strumenti di controllo

Non esistono strumenti di controllo che permettono di verificare se nei casi previsti i professori richiedono la necessaria autorizzazione, se le attività private sono compatibili con gli interessi dell'università, se esiste un legame con l'attività d'insegnamento e di ricerca oppure se l’utilizzazione dell’infrastruttura è stata interamente annunciata. Per le scuole universitarie è difficile controllare se le entrate provenienti da attività accessorie private siano correttamente dichiarate ai fini fiscali e delle assicurazioni sociali. Visto che tali dati rientrano nella sfera privata dei professori, l'accesso ne è limitato.

Nel campo di controllo esistono, da una parte, i controlli interni all'università (sistema di controllo interno, revisorato interno e ispettorato delle finanze) e, dall'altra parte, i controlli esterni, che sono normalmente effettuati dagli organi di vigilanza cantonali e federali. Controlli esterni che si riferiscono concretamente al settore delle attività accessorie sono effettuati – a parte alcune eccezioni – raramente.

Poca trasparenza e scarsa disponibilità a fornire informazioni sull'entità delle attività accessorie

Sull'entità delle attività accessorie è possibile fare stime solo grazie alle scuole universitarie che hanno trasmesso i loro dati. Attualmente è impossibile determinare con esattezza l'entità delle attività accessorie sia in ordine al numero delle persone che al reddito generato. Le ragioni risiedono nel fatto che alcune università non dispongono dei dati richiesti dal CDF e che alcune università, pur possedendo dei dati, non li forniscono al CDF, o lo fanno in forma di stime generiche. Secondo queste stime, nelle grandi università meno del 30% delle persone interessate svolge un'attività accessoria. Nelle università più piccole (ad es. Lucerna e Lugano) la percentuale si riduce praticamente a zero.

Nessuna sanzione

La maggior parte dei regolamenti delle attività secondarie non prevede sanzioni e non si vuole neppure giungere al punto di doverle applicare. Se le attività accessorie raggiungono un’ampia dimensione, di solito si riduce il grado di occupazione dei professori interessati. Secondo le indicazioni fornite, la maggior parte delle università non ha mai dovuto pronunciare sanzioni.

Sottovalutazione dei rischi

Le università ritengono che le attività accessorie presentino più elementi positivi che rischi, ma non possono dimostrare gli effetti concreti di tali attività accessorie. Il CDF è invece dell'avviso che in questo settore si presentino alcuni rischi. A seconda della loro entità, delle loro ripercussioni e degli effetti collaterali, le attività accessorie possono arrecare danno all’il funzionamento delle scuole universitarie. Tra i rischi principali si annoverano:

· la scarsità di tempo per lo svolgimento dei compiti principali (insegnamento e ricerca) può portare a trascurare gli obblighi di servizio;

· l'impiego di personale e dell'infrastruttura dell'università senza il relativo indennizzo (ad es. segreteria, dottorandi e assistenti);

· la perdita di reputazione della scuola universitaria e i conflitti d'interesse;

· i problemi nell'utilizzo e nell’indennizzo di diritti di proprietà intellettuale dell'università.

Raccomandazioni del Controllo federale delle finanze

La Confederazione e le scuole universitarie federali sostengono in generale i contatti dei professori con istituzioni e imprese statali e private perché essi possono servire ad arricchire l'insegnamento e la ricerca ed a rafforzare la cooperazione tra le scuole universitarie e l'economia. Il CDF non constata alcun valore aggiunto nel fatto che tali contatti avvengano nell'ambito di attività secondarie invece di prestazioni a terzi . Questi preziosi contatti possono avvenire tramite mandati istituzionali invece che privati.

Il CDF non promuove l'introduzione di un sistema unitario, ma intravede un potenziale di miglioramento in caso di applicazione coerente delle regole. Il CDF è dell'avviso che sia importante aumentare la trasparenza in questo settore.

Il CDF propone le seguenti sei raccomandazioni:

1. Il CDF raccomanda alla Conferenza dei rettori delle università svizzere e alla Segreteria di Stato per l'educazione e la ricerca di adottare misure che incentivino le università e le scuole universitarie affinché i professori acquisiscano prevalentemente mandati finanziati con mezzi di terzi invece di attività accessorie private.

2. Il CDF raccomanda alla Conferenza dei rettori delle università svizzere di avviare misure affinché le attività accessorie per le quali è impiegato personale universitario e/o utilizzata l'infrastruttura dell'università, siano trattate in modo preponderante come mandati finanziati con mezzi di terzi.

3. Il CDF raccomanda alla Conferenza dei rettori delle università svizzere di avviare misure affinché le università e le scuole universitarie esigano annualmente dai collaboratori interessati una autodichiarazione scritta di tutte le attività secondarie svolte. Anche chi nel periodo in questione non ha svolto attività accessorie lo deve attestare con la propria firma.

4. Il CDF raccomanda alla Conferenza dei rettori delle università svizzere di elaborare categorie uniformi di attività secondarie per tutte le università e scuole universitarie.

5. Il CDF raccomanda alla Conferenza dei rettori delle università svizzere di avviare misure affinché le attività accessorie dei professori delle università e scuole universitarie siano controllabili sia per le istanze interne che per quelle esterne.

6. Il CDF raccomanda al Consiglio dei Politecnici federali di uniformare l’applicazione delle regole sulle attività accessorie dei due Politecnici federali di Losanna e Zurigo.

Sintesi delle prese di posizione

La CRUS, la SER ed il Consiglio dei politecnici federali hanno preso posizione sul rapporto e sulle racommandazioni.

Relativo alla prima racommandazione, la CRUS stima che le università possano giudicare meglio il bisogno di creare dei incitamenti per stimolare il ricorso a prestazioni a terzi piuttosto che attività secondarie private. La SER divide il punto di vista della CRUS e stima che questo campo non sia della sua competenza. Il CDF è però dell’opinione che la CRUS, come organo di coordinazione e di armonizzazione, dovrebbe affrontare l’argomento e mostrare le buone pratiche e gli esempi da seguire sotto forma di racommandazioni. La SER potrebbe anche dare orientazioni in questo dominio, tanto più che disponga di uno strumento d’incitamento per stimolare le prestazioni a terzi e che possa rafforzare i meccanismi attuali.

La CRUS divide la stessa posizione spiegata nella seconda racommandazione, però non si esprime sulle modalità di applicazione, né sui bisogni di azione. Il CDF aspetta che la CRUS proponga misure concrete.

Relativo alla terza racommandazione, la CRUS va d’accordo con l’idea guida, però giudica sufficiente una dichiarazione delle attività secondarie tutti gli tre anni. Sulla base delle esperienze fatte da parecchie università svizzere, il CDF conserva la sua posizione chiedendo una dichiarazione annuale. La carica amministrativa delle università che conoscano un tale sistema è giudicata sopportabile.

La CRUS riceve favorevolmente la quarta racommandazione.

Per la quinta racommandazione, la CRUS è dell’opinione che non esista un bisogno di azione e che il rettorato di una università è l’organe adeguato per esercitare un controllo. Il CDF non divide la stessa posizione e stima che esista un vero bisogno di migliorare la trasparenza di questo dominio. Il CDF non richiede più controlli però solamente che le informazioni siano accessibili da autorità di controllo interni ed esterni.

La sesta racommandazione riguarda il Consiglio dei PF. Indica che divida lo stesso punto di vista del CDF, cioè che l’esecuzione delle direttive deva essere coordinata accuratamente con strumenti e sistemi di controllo interni appropriati. Il Consiglio dei PF accetta anche il principio della trasparenza. Però per il momento, non desidera prendere dei provvedimenti argomentando che i regolamenti sulle attività secondarie siano recenti. Stima che sia ancora troppo presto per prendere misure a fine di standardizzare le loro applicazioni e le pratiche dei due politecnici federali. Il CDF è dell’opinione che sia troppo impreciso di dire che le misure saranno eventualmente prese se c’è bisogno. Il CDF aspetta per fine 2010 un bilancio dell’applicazione di queste direttive e delle esperienze fatte nei due politecnici federali.

Le prese di posizione dettagliate si trovano all’allegato 5.

Publication language (German)

Deutsch (mit Zusammenfassung auf französisch, italienisch und englisch)

Publications / Results (German)

www.efk.admin.ch