Evolution des coûts lors de la construction de tunnels autoroutiers

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 7367

Schlüsselwörter (Französisch)

Gestion de projets de construction (tunnels autoroutiers) ; maîtrise des risques ; évolution des coûts ; suivi des projets (controlling, reporting et surveillance)

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Gemäss verschiedenen internationalen Studien werden die Kosten von Projekten im Bereich Verkehrsinfrastrukturen in neun von zehn Fällen unterschätzt. Laut diesen Quellen liegen die Endkosten durchschnittlich 30% über den bei der Genehmigung des Projekts geschätzten Kosten. Diese systematische Unterschätzung der Kosten betrifft alle Arten von Projekten. Bei Infrastrukturbauten ist die Konstruktion von unterirdischen Bauwerken besonders kostspielig und komplex, dies vor allem im Hinblick auf das Risikomanagement und den Umgang mit Unsicherheitsfaktoren. Bei diesem speziellen Typ von Bauten ist das Risiko einer Kostenüberschreitung noch höher und beträgt im Durchschnitt 35%.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat die Situation in der Schweiz im Bereich der Autobahntunnels analysiert. Ziel dieser Evaluation war es, die Kostenentwicklung auf der Grundlage von abgeschlossenen Projekten zu ermitteln und die Qualität der geplanten und veranschlagten Kosten konkret zu überprüfen. Gleichzeitig sollten auch die Gründe für die Kostenentwicklung ermittelt werden, wobei dieser Aspekt eng mit dem Projektmanagement und dem sicheren Umgang mit Risiken verbunden ist. Die EFK hat zehn Tunnel- und unterirdische Bauprojekte einer Analyse unterzogen. Ausserdem hat sie ein zusätzliches Projekt überprüft, bei dem die Bauherrschaft nun vom Bundesamt für Strassen (ASTRA) wahrgenommen wird.

Schwieriger Zugang zu Informationen und kaum standardisierte Daten

Bereits zu Beginn ihrer Arbeiten hat die EFK festgestellt, dass das ASTRA nicht in der Lage war, genaue Informationen und Daten über die Endkosten der Projekte zu liefern, ebensowenig wie über die Kostenentwicklung in den einzelnen Zwischenphasen. Im Übrigen erwies sich die Unterscheidung zwischen den Gesamtkosten eines Projektes, den Kosten eines Teilstückes oder den Kosten für bestimmte einzelne Bauten als schwierig. Mit Hilfe der von den Kantonen gelieferten Daten musste die EFK eine standardisierte Grundlage für die Analyse schaffen, um die Kostenentwicklung für die zehn ausgewählten Projekte rekonstruieren zu können. Hinzu kommt, dass es aufgrund der spezifischen Besonderheiten der verschiedenen an einem Bauprojekt beteiligten Fachgebiete generell schwierig ist, einen Gesamtüberblick über ein Projekt zu erhalten. So werden beispielsweise auf der Ebene des Projektmanagements die Daten im Zusammenhang mit dem Ausbau und den elektromechanischen Ausrüstungen (Belüftung, Signalisation, Überwachungs- und Sicherheitseinrichtungen) immer separat behandelt. Die Basisdaten für die Kosten werden je nach Projekt unterschiedlich präsentiert.

Fehlende Nachvollziehbarkeit der Kostenentwicklung

Die EFK stellt eine mangelnde Transparenz und Nachvollziehbarkeit in Bezug auf die Kostenentwicklung bei den analysierten Bauwerken fest, die erst vor kurzer Zeit für den Verkehr eröffnet oder 2009 fertiggestellt wurden. Die Informationen zur Dokumentation der Projekte sind oft lückenhaft und von sehr unterschiedlicher Qualität: fehlendes Projektjournal; ein Kosten-Controlling, das sich meist auf ein einfaches Reporting beschränkt; zuweilen knappe Standberichte mit wenigen oder gar keinen Erklärungen zur Kostenentwicklung während der Projektabwicklung. Die Kontrolle der Kostenentwicklung erfolgt oft auf Initiative des Bauherrn oder sogar des leitenden Beauftragten (Ingenieurbüro). Im Jahr 2001 hat das ASTRA mehrere Richtlinien zum Projektmanagement erlassen, in denen präzisiert wird, welche wichtigsten Etappen einzuhalten sind und welche Informationen bezüglich der Kosten während des gesamten Projektes zur Verfügung gestellt werden müssen. Allerdings entspricht die darin verwendete Terminologie nicht in jedem Fall der SIA-Norm 103, die sich ebenfalls mit dem Projektmanagement befasst. Bei den von der EFK analysierten Bauwerken haben sich die Bauherren vorwiegend an der SIA-Norm orientiert. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Planung und in mehreren Fällen auch die Bauphase dieser Projekte noch vor 2001 angelaufen ist.

Die Endkosten überschreiten die veranschlagten Kosten um durchschnittlich 20%

Laut der Analyse der zehn überprüften Projekte betragen die Endkosten inklusive Teuerung, die effektiven Kosten also, zwischen 77% und 187% der veranschlagten Kosten (100%), wobei sich eine durchschnittliche Erhöhung von 20% ergibt. Diese Ergebnisse sind besser als die Resultate internationaler Studien. Die Preisänderung, das heisst die effektive Teuerung, beträgt durchschnittlich 10% der Endkosten eines unterirdischen Bauwerks. Die EFK hat allerdings festgestellt, dass die Kostenentwicklung nicht linear verläuft. Dies bedeutet, dass sich die Kosten zwischen dem genehmigten Kostenvoranschlag, der Auftragsvergabe, den Vertragsergänzungen und den Endkosten sowohl nach oben als auch nach unten entwickeln können.

Starke Kostenentwicklung nach oben oder unten bei der Auftragsvergabe

Die Differenz zwischen veranschlagten Kosten und Endkosten ist nicht der einzige interessante Indikator für die Kostenentwicklung und reicht nicht aus, um die Qualität des Projektmanagements insbesondere in finanzieller Hinsicht zu beurteilen. Die grössten Unterschiede in der Kostenentwicklung zeigen sich bei der Auftragsvergabe. Die Vergabesummen belaufen sich auf 58% bis 165% der veranschlagten Kosten. Bei sieben von zehn analysierten Bauwerken liegen die Vergabesummen unter den veranschlagten Kosten, bei drei von ihnen sind sie sogar deutlich tiefer (rund 40% unter dem Kostenvoranschlag). Aber auch wenn sich die Vergabesummen nach unten entwickeln, können während der eigentlichen Bauarbeiten noch immer Änderungen erfolgen, die als Zusatzvereinbarungen zu den Verträgen behandelt werden und die Kostenentwicklung beein­flussen. Die Differenz zwischen Vergabesummen und Endkosten beträgt zwischen -12% und +88%; im Allgemeinen tendiert die Kostenentwicklung nach oben und beläuft sich auf durchschnittlich 27%. In vier Fällen liegt sie bei über 30%.

Die Kosten sind vor allem abhängig vom Umfang und von der Komplexität der Bauwerke

Wenn man die Baukosten pro Meter Fahrspur (d. h. pro Einheit, die für den Verkehr nutzbar ist) analysiert, sind deutliche Unterschiede feststellbar: Sie schwanken zwischen 18'000 und 45'000 Franken, wobei der Durchschnitt bei 26'500 Franken liegt. Nicht richtungsgetrennte Tunnels, die über einen Fluchtstollen verfügen, sind nicht wesentlich teurer als andere. Der kurze Tunnel de la Roche Saint-Jean (211 Meter) ist praktisch der teuerste (44'000 Franken), obwohl er über keine besonderen Sicherheitseinrichtungen und keine Belüftungsanlage verfügt. Die Kosten für den Kirchenwaldtunnel erklären sich durch die grosse Komplexität dieses Projektes (Geometrie und Autobahnverzweigung im Berg). Mit 37'000 Franken pro Meter Fahrspur ist auch der Uetlibergtunnel verhältnismässig teuer. Die Gründe dafür sind sein Durchmesser (grösser als beispielsweise derjenige des Aeschertunnels) sowie die im Tagbau-Verfahren errichteten Teile. Der Fall von Opfikon zeigt zudem, dass der Ausbau einer bestehenden Autobahn (Erweiterung auf 2 x 3 Spuren und Überdachung der Autobahn) relativ kostspielig ist (22'000 Franken).

Höchst unterschiedliche Gründe der Kostenentwicklung je nach Projekt

Der Präzisionsgrad des Kostenvoranschlags (Kostengenauigkeit) auf der Basis Ausführungsprojekt sollte gemäss den geltenden Normen plus/minus 10% betragen. Fünf der von der EFK überprüften Bauwerke fallen in diesen Bereich. Bei drei von ihnen betragen die Endkosten mehr als 110% und bei zweien weniger als 90% der veranschlagten Kosten. Das Ergebnis hängt zu einem Grossteil von der Vergabephase ab, wobei sich die Kosten auch während der Bauausführung noch verändern können. Wenn sich die Endkosten auf weniger als 90% der veranschlagten Kosten belaufen, dann bedeutet dies nicht zwingend, dass das Projekt gut geführt worden ist.

Die Vergaben sind der wichtigste Faktor für die Kostenentwicklung, aber auch Projekt- oder Bestellungsänderungen spielen eine bedeutende Rolle. Zudem können auch Zwischenfälle auf der Baustelle, die sich während den Ausbruch- oder Bauarbeiten ereignen, finanzielle Auswirkungen haben. Bei fast allen von der EFK analysierten Bauwerken wurden während der Ausführungsphase Projektänderungen vorgenommen, weil neue Sicherheitsnormen berücksichtigt werden mussten. Dies sind externe Faktoren der Kostenentwicklung, auf die der Projektleiter kaum einen Einfluss hat. Bei fünf Projekten wurden unabhängig von einer Projektänderung die Mengen oder Leistungen geändert, was auf eine ungenügende Genauigkeit im ursprünglichen Kostenvoranschlag hinweisen kann. Anzumerken ist, dass bei einem Projekt die ausgeführten Arbeiten nicht dem anfänglichen Projekt entsprachen, was den markanten Kostenanstieg in diesem Fall erklärt. Umgekehrt muss ein Zwischenfall während der Bauarbeiten nicht zwingend hohe Mehrkosten nach sich ziehen. Durch Vorausplanung und ein gutes Risikomanagement kann die Kostenentwicklung nach oben begrenzt werden, auch wenn ein grösserer unvorhergesehener Vorfall eintreten sollte.

Lücken in der administrativen und finanziellen Führung

In mehreren Fällen ist eine Vermischung zwischen Kosten-Controlling und Kosten-Reporting zu erkennen. Meistens reduziert sich das Kostenmanagement auf ein einfaches Reporting, das in gewissen Fällen äusserst knapp ausfällt. Ein eigentliches Controlling, das eine klare Verbindung zwischen Kosten und Leistungen oder Kosten und Mengen herstellt, ist selten. In den überprüften Fällen ist die Kostenkontrolle während der Ausführung der Arbeiten oft allein dem Projektleiter überlassen. Wenn man die spezifischen Besonderheiten etwa der Elektromechanik oder auch des Ausbaus bedenkt sowie die Tatsache berücksichtigt, dass diese beiden Bereiche separat geleitet werden, dann ist es jedoch in der Tat nicht einfach, den finanziellen Überblick über das gesamte Projekt zu bewahren.

Im Übrigen ist es oft schwierig, die Preisbasis der effektiven Teuerung zu rekonstruieren, die eine Berücksichtung der Preisänderungen ermöglichen würden, und die Teuerung wird zudem nicht systematisch separat erfasst, fakturiert und abgerechnet.

Bei der Finanzierung sah das ASTRA gemäss dem bis Ende 2007 geltenden System einen Zuschlag von 15% zum Verpflichtungskredit (auf Vertragsbasis) vor. Es gibt jedoch keine Grundlagen, die präzisieren würden, in welchem Fall die 15% eingesetzt werden können: ob zur Finanzierung allfälliger Projektänderungen, Ungenauigkeiten des Budgets oder der Teuerung. Diese 15% entsprechen im Grunde ganz einfach einem Spielraum, den das ASTRA nutzen kann, ohne eine Krediterhöhung beantragen zu müssen.

Das ASTRA wird in erster Linie als Organ zur technischen Unterstützung wahrgenommen

Das ASTRA hat den Schwerpunkt auf die technische Unterstützung von Projekten gelegt und sichergestellt, dass die technischen und insbesondere die sicherheitstechnischen Standards einge­halten werden. Die technische Leistung ist von höherer Priorität als die finanzielle Dimension. In dieser Hinsicht ist die Tatsache, dass die Endkosten eines Bauwerks nicht beziffert werden können, bezeichnend. Bei der Analyse der zehn ausgewählten Bauwerke hat die EFK nur äusserst selten Unterlagen oder andere Informationen über die Rolle und den Einfluss des ASTRA auf das Projektmanagement und die Kostenentwicklung finden können. Es ist daher schwierig zu beurteilen, ob und wie das ASTRA bei der Ausarbeitung von Kostenvoranschlägen, in der Vergabephase oder bei Projektänderungen mitgewirkt hat. Selbstverständlich müssen gewisse Phasen formell vom ASTRA genehmigt werden, aber diese Genehmigung ist oftmals kaum mehr als eine reine Formalität. In den überprüften Fällen hat die EFK keinerlei Hinweise auf einen abschlägigen Bescheid durch das ASTRA gefunden. In einem Fall ist zudem nicht klar, worauf sich die Genehmigung des ASTRA stützt.

Änderungen, die in die richtige Richtung gehen …

Die Umsetzung der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) bringt tiefgreifende Änderungen mit sich, da das ASTRA per 1. Januar 2008 die gesamte Verantwortung über das Nationalstras­sennetz übernommen hat und seither ausser bei Projekten, die mit der Fertigstellung des Netzes zusammenhängen, als Bauherr auftritt.

Sowohl für das Projektmanagement und die Verfahrensabläufe als auch für die Kostenkontrolle, die Finanzierungsmodalitäten und die Aufteilung der Kompetenzen wurden neue Richtlinien festgelegt. Eckpfeiler dieses neuen Systems ist die Richtlinie über das Investitionscontrolling, welche die Grundlagen für das Management der Investitionen und Projektkosten entsprechend der verschiedenen Projektphasen vorgibt. In Bezug auf die Finanzierung wurde der zusätzliche Spielraum auf 10% reduziert und er wird nicht mehr automatisch eingeräumt.

Die Einführung des Controlling-Systems für Investitionen TDCost, die mit der Umsetzung des NFA verbunden ist, stellt zweifelsohne einen Fortschritt dar. Dank diesem neuen System können die Kosten eines Autobahnprojekts und ihre Entwicklung in Abhängigkeit der verschiedenen Phasen präzise ermittelt werden. Ausgehend von nunmehr standardisierten Daten ermöglicht dieses System zudem einen Überblick über das ganze Projekt oder über einzelne Bestandteile eines Projekts oder eines Bauwerks. Wäre bereits in der Vergangenheit ein solches System zur Verfügung gestanden, dann wäre dadurch der Vergleich zwischen verschiedenen Projekten erheblich erleichtert worden und die Kostentransparenz wäre zweifellos gewährleistet gewesen.

… deren Auswirkungen aber erst in mehreren Jahren wirklich messbar werden

Bis die Auswirkungen des neuen Systems voll abgeschätzt werden können, muss jedoch erst der Abschluss eines Bauvorhabens abgewartet werden, das vollumfänglich gemäss den neuen Verfah­rensabläufen durchgeführt und geplant worden ist. Dies wird etwa im Jahr 2016 der Fall sein, wenn der Tunnel von Roveredo (GR) fertiggestellt sein wird: das erste bedeutende Bauwerk, das voll und ganz unter der Leitung des ASTRA gebaut wird und in das TDCost-System integriert ist. Das Tunnelprojekt von Roveredo ist in gewisser Hinsicht ein Pilotprojekt für die Anwendung der neuen Richtlinien und Vorgaben gemäss TDCost. Die meisten heute im Bau befindlichen Projekte werden im Übrigen nach wie vor durch die Kantone geleitet.

Verbesserungspotenzial und Empfehlungen

Nach Ansicht der EFK geht die Einführung von neuen Richtlinien für das Projektmanagement und das Investitionscontrolling in die richtige Richtung, aber es ist noch weiteres Verbesserungspotenzial vorhanden. Es steht viel auf dem Spiel, da die Eidgenossenschaft auch in den kommenden Jahren Tunnels bauen und sanieren wird, sei dies im Rahmen der Engpassbeseitigung, des Ausbaus des Strassennetzes oder der Erneuerung von Teilstücken.

Die EFK sieht mögliche Verbesserungen im Bereich der Genauigkeit beim Kostenmanagement und beim Projektmanagement, bei der Qualität der Offerten, beim Risikomanagement sowie bei der Rolle des ASTRA im Zusammenhang mit der Genehmigung von Projekten. Die EFK unterbreitet dem ASTRA demzufolge acht Empfehlungen.

Das ASTRA hat zu jeder der Empfehlungen Stellung genommen und unterstrichen, dass Massnahmen zur Verbesserung der Situation getroffen wurden oder in nächster Zeit eingeleitet werden. Trotz einiger Differenzpunkte, gibt das Bundesamt an, dass die Empfehlungen bis Ende 2010 bzw. Ende 2011 umgesetzt werden. In Anbetracht der Verwendung bedeutender finanzieller Mittel, wird die EFK die Bestrebungen und die Bereitschaft des ASTRA, die Empfehlungen hinsichtlich der Gewährleistung einer grösseren Kostentransparenz umzusetzen, im Auge behalten. Die Stellungnahme des ASTRA befindet sich im Anhang 9 zum Bericht.

Kurzbeschreibung (Englisch)

Various international studies in transport infrastructure have shown that costs are underestimated in nine out of ten projects. On average, actual costs are 30% higher than estimated at the time of project approval. This systematic tendency to underestimate costs applies to all project types. Within infrastructure, the construction of underground structures is particularly costly and complex, especially with respect to managing risk and uncertainty. For this specific type of structure, risk of cost overrun is an even higher 35%.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) has analysed the situation in Switzerland, looking at motorway tunnel projects. The objective of the study was to assess cost variance on the basis of finished projects and to examine, in concrete terms, the accuracy of predicted costs and estimates. It is also about identifying the reasons for a certain cost variance, an aspect closely related to project management and risk control. The SFAO thus selected ten motorway tunnel and underground construction sites for its study. Besides, it looked into an additional project for which the Federal Roads Office (FEDRO) now acts as project owner.

Difficult information access and lack of standardisation in the data available

It became clear to the SFAO from the outset that FEDRO could not provide precise data and information on final project costs or even on how costs evolved in the intermediate phases. Furthermore, no clear distinction was made between overall project costs and the costs for one section or a particular structure. Based on data made available by the cantons, the SFAO had to create a standardised basis in order to determine cost variance in the ten selected structures. In addition, the specific nature of the various trades interacting in a construction project makes it difficult to obtain an overall view of a project. In terms of project management, therefore, the data related to the finishings and the electrical engineering (ventilation, signage, monitoring installations, safety equipment) is always handled separately. Finally, the presentation of basic cost data differs from one project to another.

Insufficient traceability in cost variance

The SFAO noted a lack of transparency and traceability in the cost development for the structures examined, despite the fact that these had been opened to traffic only recently or completed in 2009. The information on project documentation was often incomplete and of inconsistent quality, e.g. no project journal; simple reporting as the only means of keeping track of costs; some very short stage reports, with few or no explanations given for the way costs evolved during the project process. Frequently, cost variance is tracked on the initiative of the project owner, or even the main contractor (engineering firm). In 2001, FEDRO issued several project management directives specifying the main stages to be followed and the cost-related information that must be provided throughout the course of a project. However, the terminology applied here differs at times from that used in the SIA 103 professional standard, which also relates to project management. For the structures studied by the SFAO, the project owner tended to follow the SIA standard. (Note that the planning stage, and in several cases even construction, started prior to 2001.)

Actual costs overrun estimates by an average of 20%

Based on the ten sample projects, the final (inflation-adjusted) costs, i.e. real costs, came in at 77% to 187% of estimated costs (100%), with, on average, an increase of 20%. These are better results than in the international studies. On average, the price variation, in other words the actual inflation, represents 10% of the final costs for an underground structure. However, the SFAO found that the costs trend was not linear, i.e. costs may both increase and decrease between the approved project estimate, the awarding of contracts, the contract addenda and the final costs.

A sharp increase or decrease in costs at the awarding stage

The difference between the estimate and the final costs is not the only indicator worth noting and, on its own, is not sufficient to gauge the standard of project management, particularly from a financial point of view. The greatest discrepancy in cost development occurs in the process of tender and awarding of contracts. The final bids vary between 58% and 165% of the estimates. For seven of the ten structures examined, the bids were lower than the estimates and, for three of these, much lower (some 40% less than the estimates). Even where bids are lower, however, modifications in the form of contract riders may still be made during the construction phase and have an impact on cost development. Between the bids and the final costs, cost variance lies between -12% and +88%, though generally upwards, with an average increase of 27%. In four cases, the increase was greater than 30%.

Cost of structures determined primarily by their size and complexity

The cost per metre of road constructed (i.e. roads for traffic use) varies substantially, from between CHF 18,000 and 45,000, working out at an average of CHF 26,500. Two-way structures with an escape gallery are not necessarily more expensive. The short Roche Saint-Jean tunnel (211 m) is practically the most expensive (CHF 44,000) even though it has no specific safety equipment and no ventilation plant. The cost of the Kirchenwald tunnel stems from its highly complex nature (geometry and underground interchange). At CHF 37,000 per metre of road, the Uetliberg tunnel is relatively expensive; this is explained by its diameter (wider than the Aescher tunnel, for example) and the open-air sections along the tunnel tubes. The Opfikon case shows that renovating an existing motorway (widening from two to three lanes in each direction and motorway enclosure) is also relatively costly (CHF 22,000).

A wide range of reasons for cost variance, depending on the project

According to the applicable standards, the degree of precision of the estimate should be no more than +/-10% of the final costs. Of the structures studied by the SFAO, five stayed within this guideline range, three exceeded the 110% mark, and two worked out at less than 90% of the final costs. The result depends to a large extent on the awarding phase, but variances may still occur in the course of execution. Incidentally, when the final costs are less than 90%, this does not necessarily mean that the project was well managed.

Although the awarding of contracts represents the main factor in cost variance, project changes or order modifications during execution form another major factor. Incidents that occur on-site during boring or construction may also have financial implications. Practically all of the structures analysed by the SFAO were subject to project changes during execution, due to the need to apply new safety standards. These are external cost variance factors over which the project manager has only little influence. In five projects, changes were made to quantities or services without any actual project change, which may indicate a certain degree of inaccuracy in the original estimate. For one project, the work ultimately done did not correspond to the original project, which explains the sharp increase observed in costs. However, an incident during the execution phase does not necessarily generate a huge increase in costs: with sound risk management and anticipation, it is possible to rein in spiralling costs, even in the case of a relatively major incident.

Shortcomings in administrative and financial management

In several cases there was clearly some confusion between the tracking and reporting of costs. Most of the time, costs management takes the form of simple reporting, at times quite brief. True cost controlling, showing the precise relationship between costs and services or costs and quantities, was rare. In the sample cases, the project manager often has sole responsibility for keeping track of costs during the execution of the work. This makes it quite difficult to get an overview of the entire project’s finances, given e.g. the specific nature of the electrical engineering and the finishings and the fact that these two areas are managed separately.

What’s more, it is often difficult to detect the basis for actual inflation used to take price variations into account, and inflation is not systematically entered, invoiced and deducted separately either.

In terms of financing, under the system in place until end-2007, FEDRO added a 15% supplement to the guarantee credit (based on the contracts). However, there were no guidelines as to when this 15% could be used, e.g. to finance any project modifications that may occur, to allow for inaccuracies in the estimate, or even inflation? In fact, the 15% supplement was simply a margin of manoeuvre for FEDRO without having to extend its credit line.

FEDRO regarded first and foremost as a technical support body

FEDRO has focused on providing technical support to projects, ensuring that the technical standards are applied, particularly with regard to safety. Technical performance takes precedence over the financial aspect, something that is particularly evident from the absence of information on the final costs of a structure. In studying these ten structures, the SFAO very rarely came across documentation or indeed any other information on FEDRO’s role and influence in project management or on cost development. It is thus difficult to say if and to what extent FEDRO was involved in the drafting of estimates, the awarding of contracts or when project changes were made. There are, of course, certain phases that require FEDRO’s approval, but often this is a mere formality. In the projects examined, the SFAO did not find a trace of rejection by FEDRO. In one case, the basis for FEDRO’s approval is not clear.

Changes in the right direction…

Implementation of the new organisation of financial equalisation (RET) is bringing about profound change: since 1 January 2008, FEDRO has taken on full responsibility for the national roads network and now assumes the role of project owner, except for projects related to completing the network.

New directives have been adopted concerning project management and procedures as well as financial monitoring, financing rules and skills distribution. As the cornerstone to this new process, the directive on investments controlling provides the basis for managing investments and project costs at the various phases. The margin of manoeuvre for financing has been cut to 10% and is no longer automatically granted.

In association with the implementation of the new fiscal equalisation system, the introduction of the investments controlling system TDCost has brought unquestionable progress. Using this new application, it is now possible to find out the precise cost of a motorway construction project and see how these costs have evolved throughout the various phases. Based on the standardised data, the system can give an overview of the entire project or of the individual items making up a project or structure. If such a system had existed in the past, it would have been much simpler to compare projects, and cost transparency would no doubt have been ensured.

... but the impact will not be measurable until several years from now

However, the impact of the new system can only really be appreciated after a structure has been designed and completed using the new processes. This will not be the case until around 2016, upon completion of the Roveredo tunnel (A13), the first major structure that is fully controlled by FEDRO and integrated into the TDCost system. To a certain extent, the Roveredo project is a pilot project for applying the new directives and the procedures generated by TDCost. Most of the structures currently under construction are still managed by the cantons.

Room for improvement and recommendations

The SFAO regards the introduction of the new directives on project management and investments controlling as a step in the right direction but believes that further improvements could still be made. There is much at stake, with the Swiss Confederation planning to continue building and renovating tunnels over the next few years, whether to relieve bottlenecks, extend the network or refurbish certain sections.

The SFAO sees room for improvement in the accuracy of costs management as well as in project management, the quality of estimates, risk management and the role of FEDRO in project approval. The SFAO thus has eight recommendations for FEDRO.

FEDRO has submitted statements to each recommendation, emphasizing that measures towards improvement of the situation have been taken or will be introduced in the near future. Despite some divergences, the federal office claims that the recommendations will be implemented by the end of 2010 and 2011, respectively. In view of the considerable financial expenses, the SFAO will keep an eye on FEDRO's efforts and willingness to implement the recommendations regarding its commitment to greater cost transparency. The statement of FEDRO can be found in annexe 9 of the report.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Selon différentes études internationales menées sur les infrastructures de transport, les coûts de neuf projets sur dix sont sous-estimés. Ainsi, les coûts finaux sont en moyenne 30% plus élevés que les coûts estimés lors de l’approbation des projets. Cette sous-estimation systématique des coûts concerne tout type de projet. Dans le domaine des infrastructures, la construction d’ouvrages souterrains est particulièrement coûteuse et complexe, notamment du point de vue de la gestion des risques et des incertitudes. Et pour ce type spécifique d’ouvrage, le risque de dépassement des coûts est encore plus fort et s’élève en moyenne à 35%.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a analysé la situation en Suisse à propos de projets de tunnels autoroutiers. L’évaluation a donc pour objectif d’identifier les évolutions de coûts sur la base de projets achevés et d’examiner concrètement la qualité des coûts prévisionnels ainsi que celle des devis. Il s’agit également de connaître les causes de l’évolution des coûts. Cet aspect est intimement lié à la gestion des projets et à la maîtrise des risques. Le CDF a donc analysé dix cas de tunnels et travaux souterrains autoroutiers. Il a également examiné un projet supplémentaire dont la maîtrise d’ouvrage est désormais assurée par l’Office fédéral des routes (OFROU).

Un accès à l’information difficile et des données peu standardisées

Dès le début de cette analyse, le CDF a constaté que l’OFROU n’était pas en mesure de communiquer des informations et des données précises sur les coûts finaux des projets, ni encore sur l’évolution des coûts dans les phases intermédiaires. Par ailleurs, la distinction entre les coûts de l’ensemble d’un projet, les coûts d’un tronçon ou les coûts d’un ouvrage particulier ne va pas de soi. Sur la base des données fournies par les cantons, le CDF a dû créer une grille d’analyse standardisée afin de reconstituer l’évolution des coûts pour les dix ouvrages retenus. De plus, il est difficile d’avoir une vision d’ensemble d’un projet, étant donné la spécificité des différents métiers qui interagissent dans un projet de construction. Ainsi, au niveau de la gestion d’un projet, les données concernant le second œuvre et les équipements électromécaniques (ventilation, signalisation, installations de surveillance, équipements de sécurité) sont toujours traitées séparément. La présentation des données de base sur les coûts est différente d’un projet à l’autre.

Un manque de traçabilité dans l’évolution des coûts

Le CDF note un manque de transparence et de traçabilité dans l’évolution des coûts pour les ouvrages analysés, des ouvrages pourtant récemment ouverts à la circulation ou achevés en 2009. Les informations relatives à la documentation des projets sont souvent lacunaires et d’une qualité très variable : absence de journal de projet ; controlling des coûts qui se limite le plus souvent à un simple reporting ; rapports d’étape parfois succincts avec peu ou pas d’explications relatives à l’évolution des coûts pendant le déroulement du projet. Le suivi de l’évolution des coûts vient souvent de l’initiative du maître d’ouvrage, voire du mandataire principal (bureau d’ingénieurs). En 2001, l’OFROU a édicté plusieurs directives sur la gestion de projet qui précisent les principales étapes à respecter et les informations nécessaires à fournir concernant les coûts tout au long d’un projet. Cependant, la terminologie utilisée ne correspond pas toujours à la norme professionnelle SIA 103 qui traite également de la gestion de projet. Dans le cadre des ouvrages analysés par le CDF, les maîtres d’ouvrage se sont davantage orientés sur la norme SIA. Il faut souligner que la planification, voire dans plusieurs cas, la phase de construction ont débuté avant 2001.

Une augmentation moyenne de 20% entre les coûts devisés et les coûts finaux

Sur la base des dix projets examinés, les coûts finaux avec renchérissement, à savoir les coûts réels, représentent entre 77% et 187% des coûts devisés (100%) et affichent en moyenne une augmentation de 20%. Ces résultats sont meilleurs que les résultats des études internationales. La variation des prix, soit le renchérissement effectif représente en moyenne 10% du coût final d’un ouvrage souterrain. Cependant, le CDF a constaté que l’évolution des coûts n’est pas linéaire, c’est-à-dire que les coûts peuvent évoluer tantôt à la hausse et tantôt à la baisse entre le devis du projet approuvé, la passation des marchés, les compléments aux contrats et le coût final.

Une forte évolution des coûts à la hausse ou à la baisse lors de la passation des marchés

La différence entre le devis et le coût final n’est pas le seul indicateur intéressant et ne suffit pas pour apprécier la qualité de la gestion du projet, en particulier sous l’angle financier. La plus grande différence dans l’évolution des coûts survient lors de la passation des marchés et de l’adjudication. Les montants adjugés représentent entre 58% et 165% des montants devisés. Pour sept des dix ouvrages examinés, les montants adjugés sont inférieurs aux montants devisés et, pour trois d’entre eux, très inférieurs (environ 40% inférieurs aux devis). Cependant, des modifications traitées sous la forme d’avenants aux contrats peuvent encore survenir durant la phase des travaux et influencer l’évolution des coûts. Entre les montants adjugés et les coûts finaux, l’évolution des coûts de l’ensemble des projets examinés varie entre -12% et +88%, en règle générale à la hausse, avec une moyenne de 27%. Dans quatre cas, l’évolution à la hausse est supérieure à 30%.

Le coût des ouvrages dépend avant tout de leur taille et de leur complexité

En examinant les coûts de construction par mètre de voie de circulation (soit les voies utilisables pour la circulation), on constate des différences importantes, puisque les coûts évoluent entre 18'000 et 45'000 francs avec une moyenne de 26'500 francs. Les ouvrages bi-directionnels qui disposent d’une galerie de fuite ne sont pas particulièrement plus coûteux que les autres. Le petit ouvrage de la Roche Saint-Jean (211 mètres) est quasiment le plus cher (44'000 francs) alors qu’il ne possède pas d’équipement de sécurité spécifique, ni de centrale de ventilation. Le coût du tunnel du Kirchenwald s’explique par sa grande complexité (géométrie et échangeur souterrain). Avec 37'000 francs par mètre de voie de circulation, le tunnel d’Uetliberg est un ouvrage relativement onéreux ; les explications sont à rechercher au niveau de son diamètre (plus large que le tunnel de l’Aescher, par exemple) et par les parties à ciel ouvert le long des tubes du tunnel. Le cas d’Opfikon montre que le réaménagement d’une autoroute existante (agrandissement à 2 x 3 voies et couverture de l’autoroute) est relativement cher (22'000 francs).

Des causes d’évolution des coûts très différentes selon les projets

Le niveau de précision du devis (degré d’exactitude des coûts) devrait être, selon les normes en vigueur, de plus ou moins 10% au niveau du projet définitif. Parmi les ouvrages examinés par le CDF, cinq ouvrages entrent dans cette fourchette, trois dépassent les 110% et deux se situent en-dessous de 90% par rapport aux coûts finaux. Le résultat dépend en grande partie de la phase d’adjudication, mais des évolutions peuvent encore survenir durant l’exécution des travaux. Lorsque les coûts finaux se situent en-dessous de 90%, ceci n’implique pas forcément que le projet ait été bien géré.

Si les adjudications représentent le principal facteur d’évolution des coûts, les changements de projet ou les modifications de commandes durant l’exécution constituent un autre facteur important. Les incidents survenant sur le chantier durant le percement ou la construction peuvent également avoir des conséquences financières. Quasiment tous les ouvrages analysés par le CDF ont connu des changements de projet durant la phase d’exécution en raison de la nécessité d’appliquer des nouvelles normes de sécurité. Dans ce cas, il s’agit de facteurs externes d’évolution des coûts sur lesquels le chef de projet n’a que peu d’influence. Cinq projets ont connu des adaptations de quantités ou de prestations sans lien avec un changement de projet, ce qui peut signifier un manque de précision dans le devis de base. A noter que, pour un ouvrage, les travaux effectués ne correspondent pas au projet de départ ; ceci explique la grande évolution à la hausse observée au niveau des coûts. A l’inverse la survenance d’un incident durant les travaux n’entraîne pas nécessairement une forte augmentation des coûts. Une anticipation et une bonne gestion des risques peuvent en effet limiter l’évolution des coûts à la hausse, même lorsqu’un imprévu d’une certaine ampleur survient.

Des lacunes dans la gestion administrative et financière

Dans plusieurs cas, il existe une confusion entre le controlling des coûts et le reporting des coûts. La plupart du temps, la gestion des coûts se résume à un simple reporting, parfois très succinct. Un véritable controlling, faisant le lien précis entre coûts et prestations ou coûts et quantités est rare. Pour les cas examinés, le suivi des coûts lors de l’exécution des travaux repose souvent sur le seul chef de projet. De fait, il n’est pas aisé d’avoir une vision financière de l’ensemble d’un projet, étant donné, par exemple, la spécificité de l’électromécanique et du second œuvre et le fait que ces deux domaines soient gérés séparément.

Par ailleurs, il est souvent difficile de retrouver les bases du renchérissement effectif, permettant de prendre en compte les variations de prix, et celui-ci n’est pas systématiquement comptabilisé, facturé et décompté de manière séparée.

Au niveau du financement, selon le système en vigueur jusqu’à fin 2007, l’OFROU prévoyait un supplément de 15% au crédit d’engagement (sur la base des contrats). Il n’existe cependant pas de bases précisant, le cas échéant, dans quels cas ces 15% peuvent être utilisés : servent-ils à financer les éventuelles modifications de projet, les imprécisions du devis ou encore le renchérissement ? Dans les faits, ces 15% correspondent simplement à une marge de manœuvre que se laisse l’OFROU, sans devoir recourir à une augmentation du crédit à disposition.

L’OFROU avant tout perçu comme un organe de soutien technique

L’OFROU a privilégié un soutien technique aux projets et s’est assuré que l’application de standards techniques, notamment dans le domaine de la sécurité, soit respectée. La performance technique constitue une priorité plus importante que la dimension financière. Le fait de ne pas pouvoir communiquer le coût final d’un ouvrage est à ce titre révélateur. Lors de l’analyse des dix ouvrages retenus, le CDF n’a que très rarement trouvé de la documentation ou toute autre information sur le rôle et l’influence de l’OFROU dans la gestion de projet tout comme sur l’évolution des coûts. Il est par conséquent difficile de savoir si et comment l’OFROU est intervenu lors de l’élaboration d’un devis, dans la phase d’adjudication ou encore lors de changements de projet. Certes, certaines phases doivent faire l’objet d’une approbation formelle de l’OFROU, mais cette approbation se borne souvent à une simple formalité. Dans les projets examinés, le CDF n’a pas trouvé la trace d’un refus de l’OFROU. Dans un cas, on ne sait pas sur quelle base repose l’approbation de l’OFROU.

Des changements qui vont dans le bon sens…

La mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière (RPT) entraîne des changements en profondeur, puisque, depuis le 1^er janvier 2008, l’OFROU assume l’entière responsabilité du réseau des routes nationales et endosse désormais le rôle de maître d’ouvrage à l’exception toutefois des projets liés à l’achèvement du réseau.

Des nouvelles directives ont été adoptées, tant sur la gestion des projets, que les procédures, le suivi financier, les règles de financement et la répartition des compétences. Pierre angulaire de ce nouveau processus, la directive sur le controlling des investissements fournit les bases pour une gestion des investissements et des coûts des projets selon les différentes phases. Au niveau du financement, la marge de manœuvre a été réduite à 10% et n’est plus affectée automatiquement.

Liée à la mise en œuvre de la nouvelle péréquation financière, l’introduction du système de controlling des investissements TDCost est un progrès incontestable. Grâce à cette nouvelle application, il est désormais possible de connaître avec précision les coûts d’un projet de construction autoroutière et leur évolution en fonction des différentes phases. Sur la base des données qui sont désormais standardisées, ce système permet en outre d’avoir une vision pour l’ensemble d’un projet ou pour les objets individuels qui composent un projet ou un ouvrage. Si un tel système avait existé auparavant, la comparaison de projets aurait été grandement simplifiée et la transparence des coûts aurait certainement été assurée.

... mais dont les effets ne pourront être effectivement mesurés que dans plusieurs années

Cependant, pour pouvoir apprécier pleinement les effets du nouveau système, il faudra attendre l’achèvement d’un ouvrage exécuté, voire conçu selon les nouveaux processus, soit environ en 2016, date de l’achèvement du tunnel de Roveredo (GR), seul ouvrage d’importance entièrement sous la maîtrise de l’OFROU et intégré dans le système TDCost. Le projet de Roveredo est en quelque sorte un projet pilote pour l’application des nouvelles directives et des dispositifs générés par TDCost. La plupart des ouvrages actuellement en construction continuent par ailleurs à être gérés par les cantons.

Potentiel d’amélioration et recommandations

Le CDF estime que l’introduction des nouvelles directives sur la gestion de projet et le controlling des investissements vont dans la bonne direction, mais que des améliorations sont encore possibles. Les enjeux sont importants puisque la Confédération continuera à construire et à assainir des tunnels durant les prochaines années, que ce soit dans le cadre de l’élimination des goulets d’étranglement, de l’extension du réseau ou du réaménagement de tronçons.

Le CDF voit des améliorations possibles au niveau du degré de précision de la gestion des coûts, ainsi que dans la gestion de projet, la qualité des devis, la gestion des risques et le rôle de l’OFROU lors de l’approbation des projets. Ainsi, le CDF adresse huit recommandations à l’OFROU.

L’OFROU a pris position sur chacune des recommandations en soulignant que des mesures ont été prises ou le seront prochainement afin d’améliorer la situation. En dépit de quelques points de divergence, l’office indique que la plupart des recommandations du CDF seront mises en œuvre d’ici fin 2010, voire fin 2011. Etant donné l’importance des enjeux financiers, le CDF suivra avec attention l’engagement de l’OFROU et sa volonté de mettre en œuvre les recommandations afin de garantir une plus grande transparence des coûts. La prise de position de l’OFROU se trouve à l’annexe 9 du rapport.

Kurzbeschreibung (Italienisch)

Stando a diversi studi internazionali condotti sulle infrastrutture di trasporti, i costi di nove progetti su dieci sono sottostimati. I costi finali sono in media del 30 per cento superiori ai costi stimati al momento dell'approvazione dei progetti. La sistematica sottovalutazione dei costi riguarda tutti i tipi di progetto. Nel settore delle infrastrutture, la costruzione di opere sotterranee è particolarmente onerosa e complessa, soprattutto sotto l'aspetto della gestione dei rischi e delle incertezze. Per questo specifico tipo di opera il rischio di superamento dei costi è ancora più elevato e raggiunge in media il 35%.

Il Controllo federale delle finanze (CDF) ha esaminato la situazione dei progetti di gallerie autostradali in Svizzera. L’analisi persegue l'obiettivo di tracciare l'evoluzione dei costi sulla base di progetti conclusi, di esaminare concretamente la qualità dei costi previsti e di individuare le cause dell'evoluzione dei costi. Quest’aspetto è strettamente legato alla gestione dei progetti e dei rischi. Il CDF ha pertanto preso in esame dieci casi di gallerie e lavori sotterranei autostradali, più un progetto supplementare in cui l'opera è ormai gestita dall'Ufficio federale delle strade (USTRA).

Difficile accesso alle informazioni e carente standardizzazione dei dati

Fin dall'inizio dell'analisi, il CDF ha costatato che l’USTRA non era in grado di comunicare informazioni e dati precisi sui costi finali dei progetti, né sull'evoluzione dei costi nelle fasi intermedie. Peraltro non è semplice distinguere tra i costi complessivi di un progetto, quelli di un tratto stradale o di un'opera particolare. Per ricostruire l'evoluzione dei costi delle dieci opere considerate il CDF ha dovuto creare una base d'analisi standardizzata sulla base dei dati forniti dai Cantoni. Inoltre, è difficile avere la visione d’insieme di un progetto, data la specificità dei diversi mestieri che interagiscono nella costruzione. In effetti, sul piano della gestione, i dati sui i rami accessori dell'edilizia e le infrastrutture elettromeccaniche (ventilazione, segnaletica, installazioni per la sorveglianza e sistemi di sicurezza) vengono sempre elaborati separatamente. La presentazione dei dati di base sui costi varia da un progetto all'altro.

Mancanza di tracciabilità nell'evoluzione dei costi

Il CDF ha riscontrato una mancanza di trasparenza e di tracciabilità nell'evoluzione dei costi delle opere aperte alla circolazione recentemente o completate nel 2009. Le informazioni riguardanti la documentazione dei progetti sono spesso lacunose e di qualità variabile: il giornale di cantiere non viene allestito, il controlling dei costi si limita perlopiù ad un semplice reporting, il rapporto sullo stato di avanzamento dei lavori è a volte succinto e presenta carenze o assenza di spiegazioni relative all'evoluzione dei costi in corso di progetto. Il controllo dell'evoluzione dei costi avviene spesso per iniziativa del committente e perfino del mandatario principale (studio d’ingegneria). Nel 2001, l'USTRA ha emanato diverse direttive sulla gestione dei progetti che specificano le principali fasi da rispettare e le informazioni sui costi che devono essere necessariamente fornite per la durata di un progetto. Ciononostante, la terminologia utilizzata non corrisponde sempre alla norma professionale SIA 103 che concerne anche la gestione dei progetti. Nel quadro delle opere esaminate dal CDF, i committenti si sono basati maggiormente sulla norme SIA. Va specificato che la pianificazione e in molti casi la costruzione sono iniziate prima del 2001.

Un aumento medio del 20% tra costi finali e costi previsti

Sulla base dei dieci progetti esaminati, i costi finali con il rincaro, vale a dire i costi reali, rappresentano tra il 77% e il 187% dei costi previsti (100%) e presentano in media un aumento del 20%. Questi risultati sono migliori di quelli ottenuti dagli studi internazionali. La variazione dei prezzi, ovvero il rincaro effettivo, rappresenta mediamente il 10% del costo finale di un'opera sotterranea. Ciononostante il CDF ha costatato che l'evoluzione dei costi non è lineare, dato che vi possono essere fluttuazioni tra il preventivo del progetto approvato, la procedura di aggiudicazione delle commesse, le clausole contrattuali ed i costi finali.

Forte oscillazione dei costi nella fase di aggiudicazione delle commesse

La differenza tra preventivo e costo finale non è l'unico indicatore interessante e non basta per valutare la qualità della gestione di un progetto, in particolare sotto l'aspetto finanziario. La maggiore differenza dell'evoluzione dei costi si verifica nella fase di aggiudicazione delle commesse. Gli importi aggiudicati rappresentano tra il 58% e il 165% dei costi previsti. In sette opere su dieci gli importi aggiudicati sono inferiori agli importi previsti e in tre casi di molto (ca. -40% rispetto alle somme preventivate). Se gli importi aggiudicati diminuiscono, durante la fase dei lavori i costi possono essere influenzati da eventuali modifiche, trattate sotto forma di clausole contrattuali. Tra gli importi aggiudicati e i costi finali, i valori oscillano tra -12% e +88% e di regola subiscono un incremento medio del 27%. In quattro casi l'aumento supera il 30%.

I costi dipendono anzitutto dalle dimensioni e dalla complessità delle opere

Esaminando i costi di costruzione per ogni metro di corsia (ossia le strade utilizzabili per la circolazione) si costatano notevoli differenze, poiché i costi sono compresi tra 18’000 e 45’000 franchi e ammontano in media a 26’500 franchi. Le opere a due sensi di marcia con un cunicolo di sicurezza non sono particolarmente più onerose. La piccola opera di Roche Saint-Jean (211 m) è quasi la più costosa (44'000 franchi) sebbene non sia dotata di un particolare sistema di sicurezza, né di una centrale di ventilazione. Il costo della galleria di Kirchenwald è determinato dalla notevole complessità (geometria e svincolo sotterraneo). Con i suoi 37’000 franchi per ogni metro di corsia, la galleria di Uetliberg è un'opera relativamente cara a causa del suo diametro (maggiore, ad es., della galleria di Aescher) e delle parti a cielo aperto lungo i tubi della galleria. Il caso di Opfikon mostra che il risanamento di un'autostrada esistente (ampliamento da due a tre corsie su entrambi i sensi di marcia e copertura dell'autostrada) è relativamente oneroso (22'000 franchi).

Cause dell'evoluzione dei costi molto diverse da progetto a progetto

Secondo le norme in vigore, il grado di precisione del preventivo rispetto al progetto definitivo (esattezza dei costi) deve iscriversi entro un margine di circa 10%. Tra le opere esaminate dal CDF, cinque sono conformi, tre superano il 110% e due si situano al di sotto del 90% dei costi finali. Il risultato è perlopiù determinato durante la fase di aggiudicazione, ma possono verificarsi cambiamenti anche durante l'esecuzione dei lavori. Nei casi in cui i costi finali si situano al di sotto del 90% il progetto non è necessariamente stato gestito bene.

Se il fattore principale dell’evoluzione dei costi è rappresentato dalle aggiudicazioni, un altro elemento importante è costituito dai cambiamenti di progetto o dalle modifiche delle ordinazioni durante i lavori. Possono avere conseguenze sul piano finanziario anche gli incidenti occorsi sul cantiere durante la perforazione e la costruzione. In quasi tutte le opere esaminate, i progetti sono stati modificati durante la fase di esecuzione per applicare nuove norme di sicurezza. In questo caso si tratta di fattori esterni su cui il capoprogetto ha poca influenza. Cinque progetti hanno subito degli aggiustamenti di quantità o di prestazioni non dovuti a cambiamenti di progetto, ciò che può denotare una mancanza di precisione nel preventivo di base. Occorre notare che in uno dei casi presi in esame i lavori effettuati non corrispondono al progetto di partenza, fatto che spiega il notevole aumento dei costi. Al contrario, un incidente durante i lavori non provoca necessariamente un’impennata dei costi. In effetti, l'anticipazione e la buona gestione dei rischi possono limitare l'aumento dei costi, anche se si verifica un imprevisto di una certa portata.

Lacune nella gestione amministrativa e finanziaria

In molti casi si fa confusione tra controlling e reporting dei costi. Molto spesso la gestione dei costi si riduce ad un semplice reporting, talora molto succinto. Un vero controllo con un nesso preciso tra costi e prestazioni oppure tra costi e quantità è raro. Nei casi esaminati sovente il controllo dei costi durante l'esecuzione dei lavori è spesso affidato unicamente al capoprogetto. Di fatto non è semplice avere una visione d’insieme della situazione finanziaria di un progetto a causa, per esempio, della specificità dell'elettromeccanica e dei rami accessori dell'edilizia e per il fatto che questi due settori sono gestiti separatamente.

Peraltro spesso è difficile ritrovare le basi del rincaro effettivo che permettono di considerare le variazioni di prezzi; infine il rincaro non è sistematicamente contabilizzato, fatturato e calcolato separatamente.

A livello di finanziamento, secondo il sistema in vigore a fine 2007, l'USTRA prevedeva un margine positivo del 15% rispetto al credito d'impegno (secondo i contratti). Ciononostante non esistono delle basi che precisano, in quale caso, in che modo questi 15% possono essere impiegati: servono a finanziare eventuali modifiche del progetto, imprecisioni del preventivo o il rincaro? In realtà, questi 15% corrispondono semplicemente ad un margine di manovra che l'USTRA si concede per non ricorrere ad un aumento del credito a disposizione.

L'USTRA percepito soprattutto come organo di sostegno tecnico

L'USTRA ha privilegiato il sostegno tecnico dei progetti e accertato la corretta applicazione degli standard tecnici, specialmente in fatto di sicurezza. La prestazione tecnica rappresenta una priorità maggiore della dimensione finanziaria. Il fatto di non poter comunicare il costo finale di un'opera è in questo senso rivelatore. Durante l'analisi delle dieci opere considerate, il CDF ha trovato solo raramente la documentazione o altre informazioni relative al ruolo e all’influenza dell'USTRA nella gestione del progetto o all'evoluzione dei costi. È pertanto difficile sapere se, e in che modo l'USTRA è intervenuto durante l'elaborazione del preventivo, nella fase di aggiudicazione o ancora in caso di cambiamento di progetto. Certamente alcune fasi devono essere approvati formalmente dall'USTRA, ma spesso ciò sembra ridursi a una mera formalità. Tra i progetti esaminati, il CDF non ha trovato nemmeno un rifiuto da parte dell'USTRA. In un caso non si sa su quali basi poggi l'approvazione.

I cambiamenti vanno nella giusta direzione…

L'applicazione della riforma della perequazione finanziaria (NPC) apporta profondi cambiamenti: dal 1° gennaio 2008 l'USTRA ha assunto la piena responsabilità della rete delle strade nazionali e svolge ormai il ruolo di committente, salvo per i progetti legati al completamento della rete.

Sono state adottate nuove direttive per la gestione dei progetti e delle procedure, il controllo finanziario, le regole di finanziamento e la ripartizione delle competenze. Il cardine di questo nuovo processo è costituito dalla direttiva sul controlling degli investimenti, che pone le basi per la gestione degli investimenti e dei costi di progetto nelle diverse fasi. Il margine di manovra relativo al finanziamento è stato ridotto al 10% e non è più approvato automaticamente.

Legata all'attuazione della nuova perequazione finanziaria, l'introduzione del sistema di controlling degli investimenti TDCost rappresenta un progresso incontestabile. Grazie a questa nuova applicazione è ormai possibile conoscere con precisione i costi di un progetto di costruzione autostradale e la sua evoluzione attraverso le diverse fasi. Inoltre sulla base di dati ormai standardizzati, questo sistema permette di avere una visione complessiva del progetto o dei singoli elementi che compongono il progetto o l'opera. Se un sistema simile fosse esistito prima, la comparazione dei progetti sarebbe stata molto semplificata e la trasparenza dei costi certamente garantita.

...ma gli effetti concreti potranno essere valutati solo tra diversi anni

Ciononostante, per poter conoscere pienamente gli effetti del nuovo sistema, sarà necessario attendere il completamento di un'opera eseguita o addirittura concepita secondo i nuovi processi, vale a dire all'incirca fino al 2016, data del completamento della galleria di Roveredo (GR), la prima opera interamente gestita dall'USTRA e integrata nel sistema TDCost. Il progetto di Roveredo è una sorta di progetto pilota nell'applicazione delle nuove direttive e dei dispositivi di TDCost. La maggior parte delle opere attualmente in costruzione continuerà peraltro ad essere gestita dai Cantoni.

Potenziale di miglioramento e raccomandazioni

Il CDF ritiene che l'introduzione delle nuove direttive sulla gestione dei progetti e il controlling degli investimenti si stia andando nella giusta direzione, ma che sia possibile apportare ulteriori miglioramenti. Si tratta di una sfida importante, perché nei prossimi anni la Confederazione continuerà a costruire e risanare le gallerie, sia nel quadro dell'eliminazione dei problemi di capacità nella rete che in quello dell'ampliamento della rete o del risanamento di alcuni tratti.

Il CDF vede un potenziale di miglioramento nel grado di precisione della gestione dei costi nella gestione del progetto, nella qualità dei preventivi, nella gestione dei rischi e nel ruolo svolto dall'USTRA nell'approvazione dei progetti. Il CDF rivolge pertanto elaborato otto raccomandazioni all’USTRA.

L’USTRA ha preso posizione su ciascuna delle raccomandazioni sottolineando che misure sono state o saranno prese prossimamente per migliorare la situazione attuale. In dispetto di alcuni punti di divergenza, l’ufficio indica che la maggior parte delle raccomandazioni del CDF saranno implementate fino al 2010, anzi fino al 2011. Dato l’importanza delle sfide finanziarie, il CDF seguirà attentamente l’impegno dell’USTRA e la sua volontà di implementare le raccomandazioni affinché sia garantita una più grande trasparenza dei costi. La presa di posizione dell’USTRA si trova all’allegato 9 del rapporto.

Publikationssprachen (Französisch)

français (avec résumé en allemand, en italien et en anglais)

Publikationen / Ergebnisse (Französisch)

www.efk.admin.ch