Zeitcontrolling in der Bundesverwaltung

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 7265

Schlüsselwörter (Deutsch)

Querschnittsprüfung / Evaluation zum Zeitcontrolling in der Bundesverwaltung; angestebt werden primär Empfehlungen für den adäquaten Umgang mit Leistungszeitcontrolling je nach Ausgestaltung der Verwaltungseinheiten.

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Beim Zeitcontrolling kann zwischen der Präsenzzeit und der Leistungszeit unterschieden werden. Die vorliegende Querschnittsprüfung befasst sich primär mit dem Controlling der Leistungszeit („Für welche Zwecke und Aufgaben wird die Arbeitszeit der Mitarbeitenden in einem Zeitraum verwendet?“). Das Controlling der Leistungszeit hat seinerseits die Erfassung der Präsenzzeit („Welches ist die in einem Zeitraum gesamthaft geleistete Arbeitszeit?“) als notwendige Voraussetzung.

Das Controlling der Leistungszeit kann in einer Verwaltungseinheit verschiedenen Zwecken dienen. Es bildet eine Basis für die Planung und für die Kosten-/Leistungsrechnung und dient als Grundlage für die Führung und Selbstorganisation der Mitarbeitenden. Weitere Verwendungszwecke sind die Verrechnung von Leistungen an Kunden sowie der Leistungsnachweis gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit.

Hypothese einer suboptimalen Nutzung als Ausgangspunkt

Der Grund für die vorliegende Querschnittsprüfung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) ist die Einschätzung (Hypothese), dass die Erfassung und Nutzung der Leistungszeit-Daten heute in vielen Bereichen der Bundesverwaltung suboptimal sind. Mit dieser Querschnittsprüfung wird geklärt, wie das Zeitcontrolling heute in der Bundesverwaltung ausgestaltet ist und welche Kosten es generiert. Dabei werden auch die verschiedenen Typen von Problemlagen und Lösungen der Verwaltungseinheiten herausgearbeitet und Beispiele von „best practice“ identifiziert. Zudem wird der Frage nachgegangen, ob die Leistungszeit-Erfassung bundesweit inhaltlich koordiniert werden sollte, um die erhobenen Leistungszeit-Daten auch für amtsübergreifende Vergleiche sowie für vertikale Konsolidierungen auf Departementsstufe nutzbar zu machen.

Fast drei von fünf Beschäftigten der Bundesverwaltung erfassen die Leistungszeit

Die Präsenzzeit wird heute in der gesamten Bundesverwaltung erfasst. Knapp die Hälfte der Verwaltungseinheiten der Bundesverwaltung, welche 57% der Beschäftigten umfassen, erfassen auch die Leistungszeit. Dabei kommt eine Vielfalt an unterschiedlichen Leistungszeit-Erfassungssyste­men zur Anwendung. Die Systeme unterscheiden sich insbesondere bezüglich der eingesetzten Zeiterfassungssoftware, der Genauigkeit und Häufigkeit der Erfassung sowie der Anzahl und Definition von Zuweisungskategorien.

Stark verbreitet ist das Leistungszeit-Controlling bei den Verwaltungseinheiten mit einer produkte­orientierten Aufgabenstruktur, wo die anfallenden Daten oftmals unverzichtbar sind für Planung, Steuerung und Leistungsverrechnung. Verwaltungseinheiten mit mehrheitlich Ministerialaufgaben erfassen die Leistungszeit demgegenüber erheblich weniger oder nur in wenig differenzierter Form. Auch hier finden sich aber Beispiele mit ausgebautem Leistungszeit-Controlling.

Aufwand von 18.5 Stunden pro Jahr und Mitarbeitenden

Die Leistungszeiterfassung generiert in den Verwaltungseinheiten im Durchschnitt einen jährlichen Aufwand von rund 18.5 Stunden pro Mitarbeitenden. Die meisten Verwaltungseinheiten liegen in einem Rahmen zwischen 10 und 30 Stunden. Am stärksten ins Gewicht fällt in den Verwaltungseinheiten jeweils der Aufwand der einzelnen Mitarbeitenden für die Erfassung und die Monatsabschlüsse (fast 90%), während die Monatsabschlüsse und Kontrollen durch andere Stellen vergleichsweise wenig Aufwand generieren (rund 10%). Für potenzielle Kosteneinsparungen bei der Leistungszeit-Erfassung empfiehlt es sich für die Verwaltungseinheiten, am ehesten direkt bei der Leistungszeit-Erfassung und den Monatsabschlüssen der Mitarbeitenden anzusetzen.

Nutzen von Nutzung der erfassten Daten abhängig

Gestützt auf diese Aufwandsschätzungen können die Kosten für die Zeiterfassung auf rund 24 Millionen Franken beziffert werden. Demgegenüber kann der Nutzen nicht klar quantifiziert werden. Es zeigt sich aber, dass die erfassten Daten je nach Verwaltungseinheit sehr unterschiedlich genutzt werden. Verwaltungseinheiten, welche die Daten stark nutzen (und dafür auch entsprechenden Aufwand betreiben) beurteilen das Kosten-Nutzen-Verhältnis im Allgemeinen als deutlich positiv. Schlechte Kosten-Nutzen-Relationen ergeben sich im Allgemeinen dann, wenn die mit erheblichem Aufwand erfassten Daten nur wenig ausgewertet und genutzt werden. Vielfach werden die erfassten Leistungszeit-Daten zu wenig für die Planung, Führung und als Leistungsnachweis gegenüber Stakeholdern eingesetzt.

Die eingehendere Analyse von einzelnen Verwaltungseinheiten zeigt, dass die Aussagekraft der erhobenen Leistungszeit-Daten oftmals schon innerhalb einer Verwaltungseinheit stark eingeschränkt ist, weil es an klaren Vorgaben über Kategorien, Genauigkeit und Häufigkeit der Zeitzuweisung fehlt. Aufgrund dieser Probleme und des Umstands, dass schon die Grundkategorien je nach Verwaltungseinheit unterschiedlich ausgestaltet sind, ist eine über mehrere Verwaltungseinheiten gehende Leistungszeitauswertung heute nicht möglich.

Divergierende Einschätzungen zu Bedarf nach amtsübergreifenden Auswertungen

Zur Frage, ob eine inhaltliche Koordinierung des Zeitcontrollings über die einzelnen Verwaltungs­einheiten hinweg angestrebt werden sollte, ergeben sich folgende Elemente:

• Wenn alle grösseren Verwaltungseinheiten eine zumindest minimale Leistungszeit-Erfassung eingeführt hätten, ergäbe sich mit der Möglichkeit von bundesweiten Auswertungsmöglichkeiten ein zusätzlicher, amtsübergreifender Nutzen.
• Das Bedürfnis nach amtsübergreifenden Vergleichsmöglichkeiten wurde von vielen Fachdiensten der Verwaltungseinheiten geäussert und stellt für diese einen zentralen Grund dar, weshalb sie eine bundesweite inhaltliche Koordination der Leistungszeit-Erfassung begrüssen würden. Sie erhoffen sich davon auch Kosteneinsparungen bei der Erfassung und der Auswertung der Leistungszeit-Daten. Insgesamt sprechen sich zwei Drittel der Verwaltungseinheiten des ersten und zweiten Kreises der Bundesverwaltung für eine inhaltliche Koordinierung aus.
• Die für die Initiierung und Durchführung eines Prozesses zur Leistungszeit-Erfassung und deren inhaltlichen Koordinierung primär zuständigen Ämter (Eidgenössische Finanzverwaltung EFV und Eidgenössisches Personalamt EPA) sehen keinen Bedarf nach zentralen, amtsübergreifenden Auswertungen der Leistungszeit-Daten. Zwar anerkennen sie, dass mit einer breiten Einführung und einer inhaltlichen Koordination der Leistungszeit-Erfassung Verbesserungen in den Bereichen der Transparenz und der Ressourcensteuerung erzielt werden könnten. Allerdings schätzen sie den daraus resultierenden Zusatznutzen als gering ein.

Keine Empfehlungen für inhaltliche Koordination

Die EFK ist sich bewusst, dass ein System der Zeiterfassung bei Verwaltungseinheiten mit mehrheitlich Ministerialaufgaben seinen Nutzen nur dann entwickeln kann, wenn die Führung der Verwaltungseinheit vom Sinn des Vorhaben überzeugt ist und sich entsprechend bei der Konzipierung der Leistungszeit-Erfassung und deren Kommunikation an die Mitarbeitenden engagiert. Ein von oben dekretiertes System der Leistungszeit-Erfassung wäre mit der Gefahr einer unnützen Bürokratie für die nicht überzeugten Verwaltungseinheiten verbunden.

Die EFK verzichtet deshalb auf eigentliche Empfehlungen für ein bundesweites Koordinationsprojekt und beschränkt die Folgerungen aus der Querschnittsprüfung auf Anregungen zuhanden der einzelnen Verwaltungseinheiten, um die Leistungszeit-Erfassung auf der Ebene der Verwaltungseinheiten zu optimieren. In diesem Sinn wird sie einen an alle Verwaltungseinheiten des Bundes adressierten Audit Letter verfassen.

Kurzbeschreibung (Englisch)

Time recording can differentiate between working hours and assignable hours. The representative assessment at hand concerns itself primarily with the recording of assignable time ("For which purposes and tasks is the employees' time applied within a defined period?"). An essential precondition for the recording of assignable time is the recording of working hours ("What is the total number of hours worked within a given period of time?").

Depending upon the organisational unit, the monitoring of assignable hours can serve varying purposes. It forms a basis for planning and for cost and performance charging, as well as being a necessary tool for the management and self organisation of the employees. Further uses are in customer invoicing and in accounting to parliament and the general public.

Hypothesis of suboptimal use

The perceived need for the attached representative assessment by the Swiss Federal Audit Office (SFAO) arose from the educated guess (hypothesis) that the current compilation and use of assignable time data are less than optimal. The assessment determines how time recording within the Federal Administration functions and what costs it generates. Thereby various problems and their solutions are classified and examples of best practice identified. The desirability of a nationwide coordination of the content or categorisation of assignable time recording for the purposes of making the collected data available for interdepartmental comparison or for vertical consolidation at departmental level is discussed.

Almost three from five Federal Administration employees record their assignable time

Currently all Federal Administration working hours are recorded and almost half of the administrative units, employing 57% of the personnel, record in addition the assignable hours. However the systems differ widely, particularly with reference to the time recording software employed, the exactness and frequency of recording, and with reference to the number and definition of the designated categories.

Assignable time recording is very common in the administrative units with a product orientated business structure, where the collected data are essential for planning, management and invoicing. Administrative units with mainly ministerial duties generally record assignable time much less frequently, or do so in a less sophisticated form. However here also examples of well developed assignable time management are to be found.

18.5 working hours per year and employee

In the administrative units the recording of assignable time results in annual costs averaging about 18.5 working hours per employee, most units lying in the range of 10 to 30 hours. The main costs in the administrative units arise in the recording and monthly accounting of individual employees (almost 90%), but are relatively low (around 10%) in supervision and auditing. Savings in the cost of assignable time recording can probably be achieved best by having the administrative units examine specifically the assignable time recording and monthly accounting practices of their own staff.

Value depends on how recorded data are applied

Based on these estimates of required working hours the cost of time recording can be put at some CHF 24 m. The benefit, in contrast, cannot be so clearly quantified, but it does appear that, depending on the administrative unit, the data are put to very varying uses. Administrative units which utilise the data intensively (and accept the corresponding costs) generally consider the cost/value relationship to be good. As a rule, poor cost/value relationships are found where the expensively recorded data are seldom evaluated and applied. Often little use is made of the recorded assignable hours for planning, management and/or accounting to parliament and the general public.

The more detailed analysis of particular administrative units shows that, because of a lack of clear instructions on categories and on exactitude and frequency of time recording, the informative value of compiled data on assignable time, even within a single administrative unit, is often very limited. Because of this problem and because, depending upon the administrative unit, even the basic categories are differently defined, comparisons between many of the administrative units are not presently possible.

Divergent views on the need for interdepartmental analyses

When considering the desirability of coordinating time recording throughout the administrative units the following points should be considered:

• If all the larger administrative units had introduced assignable time recording in at least some rudimentary form, then a nationwide analyses would be possible and interdepartmental uses would follow.
• Many service specialists in the administrative units have expressed a requirement for interdepartmental comparisons and see in this a crucial argument for the national coordination of the categories of assignable hours. From this they would expect a reduction in the cost of data compilation and analysis. All in all, two thirds of the administrative units of the first and second levels of the Federal Administration favour a standardisation of categories.
• The departments primarily responsible for the initiation and implementation of such a process of time recording and category standardisation (Federal Finance Administration FFA and Federal Department of Human Resources FDHR) see no need for a central interdepartmental analysis of assignable time data. They do indeed recognise that the general introduction of assignable time recording and the coordination of its content could improve transparency and resource management, but they consider the resulting benefits would be marginal.

No recommendation on the coordination of content/categories

The SFAO is aware that a system of time recording in the administrative units with mainly ministerial functions can be made useful only if the senior managers are convinced of its value, engage themselves fully in its conception and inform their employees accordingly. A system dictated from above to a doubting management would be in danger of resulting in useless bureaucracy.

For this reason the SFAO refrains from making a recommendation on a nationwide coordination project, and restricts the conclusions of the representative assessment to suggestions addressed to the individual administrative units, so that they may optimise the assignable time recording within their own organisations. In this sense an Audit Letter addressed to all federal administrative units will be formulated.

Kurzbeschreibung (Französisch)

En matière de controlling du temps de travail il convient de distinguer entre les heures de présence et les heures de prestation. L'audit transversal se concentre sur le controlling du temps de prestation («A quelles tâches et activités les employés consacrent-ils leur temps de travail durant un laps de temps donné?»). Pour pouvoir être effectué, le controlling du temps de prestation requiert la saisie du temps de présence («Quel est le temps de travail effectué au total durant un laps de temps donné?»).

Le controlling du temps de prestation au sein d’une unité administrative peut être utilisé à diverses fins. Il sert de base pour la planification et la comptabilité analytique ainsi que pour l’organisation personnelle des collaborateurs/trices. Il peut également être utilisé pour la facturation aux clients des prestations fournies et servir de justificatif des prestations des collaborateurs/trices vis-à-vis du Parlement et de l’extérieur.

Hypothèse de base: utilisation sous-optimale du controlling du temps de travail

L’audit transversal du Contrôle fédéral des finances (CDF) est né de l’hypothèse de base selon laquelle la saisie et l’analyse des données concernant le temps de prestation sont actuellement sous-optimales dans de nombreux domaines de l’administration fédérale. Il vise à mettre en évidence le mode de fonctionnement actuel du controlling du temps de travail et les coûts qu’il génère, à établir la typologie des problèmes rencontrés par les unités administratives et leurs solutions ainsi qu’à définir des exemples de bonnes pratiques «best practice». Il porte, en outre, sur la question de savoir s’il conviendrait de coordonner, à l’échelle de la Confédération, les éléments de saisie du temps de prestation, afin de permettre une comparaison des données entre offices et une consolidation verticale des données au niveau des départements.

Près de trois employés fédéraux sur cinq saisissent leur temps de prestation

Aujourd’hui, tous les employés de la Confédération saisissent leur temps de présence. Près de la moitié des unités administratives, soit 57% des employés de la Confédération, pratiquent également la saisie du temps de prestation; elles utilisent, à cet effet, de nombreux systèmes différents de saisie du temps de prestation. Les différences portent essentiellement sur les logiciels de saisie, sur l’exactitude et la fréquence de la saisie ainsi que sur le nombre et la définition des diverses catégories de données.

Le controlling du temps de prestation est très répandu dans les unités administratives dont les tâches sont axées sur la fourniture de produits; les données saisies sont souvent indispensables à la planification, la gestion et la facturation des prestations. En revanche, les unités administratives dont les tâches sont principalement ministérielles pratiquent nettement moins la saisie du temps de prestation ou le font sous une forme différente. Certaines de ces unités appliquent toutefois aussi un système étendu de controlling du temps de prestation.

Une charge de 18,5 heures par année et par collaborateur/trice

La saisie du temps de prestation représente, pour les unités administratives, une charge de18,5 heures par année et par collaborateur/trice. Pour la plupart des unités administratives, cette moyenne se situe entre 10 et 30 heures. Cette charge comprend, en majeure partie, le temps consacré par chaque employé à la saisie et au décompte mensuel (près de 90%), tandis que les décomptes mensuels et les contrôles effectués par d’autres services représentent, pour les unités administratives, une charge nettement moindre (environ 10%). Pour réduire les charges liées à la saisie du temps de prestation, il est donc recommandé aux unités administratives de prendre des mesures concernant directement la saisie du temps de travail et le décompte mensuel effectués par les employés.

L’utilité de la saisie du temps de prestation dépend de l’usage qui en est fait

Sur la base de cette estimation des charges, les coûts engendrés par la saisie du temps de prestation peuvent être chiffrés à environ 24 millions de francs. L’utilité de la saisie du temps de prestation est en revanche plus difficile à définir clairement. Il s’avère que l’usage qui est fait des données saisies peut varier notablement en fonction de l’unité administrative. Les unités faisant un usage important de ces données (et qui en assument des charges correspondantes) concluent en général à un rapport coûts-bénéfices très positif. Le rapport coûts-bénéfices est généralement jugé mauvais lorsque des données extraites à grand frais ne sont que peu exploitées. Très souvent, les données relatives au temps de prestation ne sont qu’insuffisamment utilisées à des fins de planification et de gestion ainsi qu’à titre de justificatif vis-à-vis des partenaires.

Une analyse détaillée du mode d’extraction appliqué par les unités administratives montre que la pertinence des données extraites est souvent fortement limitée, en raison du manque de critères clairement définis pour la saisie du temps de prestation (catégories, degrés d’exactitude, fréquence). Outre ce problème de critères, le fait que les catégories de base varient d’une unité administrative à l’autre rend actuellement impossible une analyse du temps de prestation portant sur plusieurs unités administratives.

Appréciations divergentes quant à l’utilité d’analyses portant sur plusieurs unités administratives

Concernant la question de l’opportunité de coordonner, entre les unités administratives, les éléments de saisie du controlling du temps de prestation, les éléments de réponse sont les suivants:

• L’utilité des analyses effectuées à l’échelle de la Confédération serait accrue si toutes les unités administratives de taille importante avaient introduit un système minimal de saisie du temps de prestation.
• De nombreux services spécialisés ont exprimé leur désir de disposer d’analyses comparatives; c’est pourquoi ils seraient favorables à une coordination, à l’échelle de la Confédération, des éléments de saisie du controlling du temps de prestation. Ils espèrent ainsi pouvoir réduire les coûts liés à la saisie et à l’analyse des données. Au total, deux tiers des unités administratives des premier et deuxième cercles se prononcent pour une coordination des éléments de saisie.
• Les principaux offices responsables du lancement et de l’organisation du processus de saisie du temps de prestation et des mesures de coordination (Administration fédérale des finances et Office fédéral du personnel) estiment qu’une analyse centralisée des données extraites n’est pas nécessaire. Bien qu’ils reconnaissent qu’une introduction à large échelle de la saisie du temps de prestation et qu’une coordination des éléments de saisie apporteraient des améliorations sur le plan de la transparence et de la gestion des ressources, ils estiment que les bénéfices qui en résulteraient seraient de faible portée.

Pas de recommandations concernant la coordination des éléments de saisie

Le CDF est bien conscient du fait que, dans le cas des unités administratives assumant essentiellement des tâches ministérielles, un système de saisie du temps de prestation ne peut déployer son utilité qu’à condition que la direction de l’office soit convaincue du bien-fondé du système et s’engage en conséquence dans la conception du système de saisie et dans la présentation de son fonctionnement auprès des employés. Un système de saisie du temps de prestation imposé à des unités administratives non convaincues de son utilité risque de générer des charges bureaucratiques superflues.

C’est pourquoi le CDF renonce à émettre des recommandations concernant des mesures de coordination prises à l’échelon fédéral; il présentera les résultats de l’audit transversal sous la forme de simples suggestions destinées aux unités administratives et visant à optimiser la saisie du temps de prestation à l’échelon des offices. Ces suggestions seront adressées à toutes les unités administratives dans le cadre d’une Audit letter.

Publikationssprachen (Deutsch)

deutsch, Zusammenfassung in f und e

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