Evaluation de la conduite et de la surveillance de l'assurance-chômage

• Research unit: PCA
• Project number: 47

Short description (German)

Die Arbeitslosenversicherung ist eine der wichtigsten Sozialversicherungen der Schweiz. Im Jahre 2006 zahlte sie gegen 4 Milliarden Franken Arbeitslosengeld und gab rund 600 Millionen Franken für arbeitsmarktliche Massnahmen aus. Die Verwaltungskosten beliefen sich auf 590 Millionen Franken.

Angesichts dieser Beträge und in Anbetracht der Tatsache, dass die Führungs- und Aufsichtstätigkeiten noch nie einer Prüfung unterzogen worden sind, hat die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) am 28. Juni 2007 damit beauftragt, auf diesem Feld eine Evaluation vorzunehmen.

Die PVK führte in der Folge rund vierzig Gespräche mit den Hauptakteuren des schweizerischen Arbeitslosenversicherungssystems: Vertreter der Ausgleichsstelle (die dem Staatssekretariat für Wirtschaft angehört und für den Vollzug des Arbeitslosenversicherungsgesetzes zuständig ist), der Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung (finanzielle Aufsicht und Beratung zuhanden des Bundesrates), der Arbeitslosenkassen (Auszahlung der Arbeitslosenentschädigung), der kantonalen Amtsstellen (Vermittlungsberatung, Organisation der Bildungsmassnahmen) und Experten. Zudem führte die PVK eine Umfrage bei allen Kantonen und Arbeitslosenkassen durch und beauftragte ein spezialisiertes Forschungsinstitut mit einem juristischen Gutachten.

Die vorliegende Evaluation stützt sich auf zwei Untersuchungsachsen, deren wichtigste Ergebnisse im Folgenden zusammengefasst sind.

Schlüsselfrage 1 (Kapitel 3): Wie sind die Rechtsgrundlagen, die der Führung und Beaufsichtigung der Arbeitslosenversicherung durch den Bund zugrunde liegen, zu bewerten?

Die rechtlichen Grundlagen, welche die Zuständigkeiten für Führung und Beaufsichtigung regeln, sind klar formuliert. Die Zuständigkeiten sind eindeutig und adäquat zwischen den verschiedenen Durchführungsorganen (Arbeitslosenkassen, regionale Vermittlungszentren) und den für Führung und Aufsicht zuständigen Stellen (Bundesrat, Aufsichtskommission und Ausgleichsstelle) verteilt.

Wenn man davon ausgeht, dass die Hauptaufgabe der Aufsichtskommission die Konsensfindung und Beratung in finanziellen und rechtlichen Angelegenheiten zuhanden des Bundesrates ist, dann kann ihre gesetzlich vorgeschriebene Zusammensetzung als zweckmässig betrachtet werden. So gesehen profitiert die Kommission von der Präsenz der Sozialpartner. Das Fehlen von transparenten Kriterien bei der Auswahl der Sozialpartner wirft allerdings gewisse Fragen bezüglich ihrer Repräsentativität auf. Auch die Tatsache, dass Kommissionsmitglieder gleichzeitig in Durchführungsorganen aktiv sind, ist heikel.

Die interinstitutionelle Zusammenarbeit, die vom Gesetz gefördert wird, führt zwar zu Wirksamkeitsgewinnen, kann aber auch ein finanzielles Risiko für die Arbeitslosenversicherung darstellen (z. B. wenn diese Leistungen finanzieren muss, die nicht direkt mit Arbeitslosigkeit, sondern vielmehr mit Berufsbildung, Sozialpolitik oder Integrationspolitik zu tun haben).

Schlüsselfrage 2 (Kapitel 4): Wie sind die Umsetzung und die Wirkungen der Führung und Beaufsichtigung der Arbeitslosenversicherung durch den Bund zu bewerten?

Gemessen an den gesetzlich festgelegten Zielen und den erzielten Ergebnissen funktioniert die Strategie zur Führung und Steuerung der Arbeitslosenkassen und der kantonalen Amtsstellen ziemlich gut. In der Tat konnten die Arbeitslosenkassen einen hohen Wirksamkeitsgewinn verzeichnen. Bei den Kantonen zielt die Strategie zur Führung und Beaufsichtigung auf die Verbesserung und auf die Kommunikation der Resultate ab.

Ausserdem soll die Strategie den Durchführungsorganen genügend Handlungsspielraum zur Anpassung an den lokalen Kontext gewährleisten. Dies führt natürlich zu von Kanton zu Kanton unterschiedlichen Umsetzungsmethoden. Dass die Behandlung der Arbeitslosen (z. B. im Bereich der Bildungsangebote) aufgrund wirtschaftlicher, kultureller und bildungspolitischer Unterschiede variieren kann, ist verständlich und akzeptabel. Allerdings herrscht auch bei der Anwendung der Sanktionen eine starke Ungleichbehandlung.

Die Aufsichtskommission erledigt ihre Aufsichtsarbeit adäquat. Ihre Aktivitäten wirken sich auf die Ausgleichsstelle und auf Gesetzesänderungen aus. Dank der Ernennung einer Expertenkommission konnte das Problem der zunehmenden Verschuldung des Ausgleichsfonds verhältnismässig früh auf die Tagesordnung gebracht werden. Allerdings stellt sich aufgrund der Zusammensetzung der Aufsichtskommission und der Beteiligung von Mitgliedern, die in Durchführungsorganen tätig sind, die Frage, ob die Kommission tatsächlich in der Lage ist, sich mit allen „blockadegefährdeten“ Themen zu befassen. Den vom Ausgleichsfonds finanzierten Forschungsprojekten fehlt eine Strategie für die Nutzbarmachung der Ergebnisse.

Die Ausgleichsstelle verfügt über adäquate Führungs- und Aufsichtsinstrumente. Die Instrumentenpalette ist kohärent und berücksichtigt Effizienz-, Risiko- und Qualitätsziele. Die Instrumente erlauben es, gewisse Praktiken zu korrigieren, und haben zudem einen starken Präventiveffekt. Sie fördern eine Verbesserungs- und Lerndynamik in den Durchführungsorganen. Die Kontrollen sind streng und werden auch so wahrgenommen. Durch eine Stärkung der Synergien zwischen den verschiedenen Kontrollinstrumenten und durch Beseitigung negativer Nebeneffekte der Kontrollen, wie z. B. das Vertuschen von Fehlern, könnte hier eine weitere Optimierung erzielt werden.

Der Fall der kantonalen Temporärstellen im Kanton Genf schliesslich legt einerseits die Grenzen Problemfrüherkennung offen und zeigt andererseits, dass die Massnahmen, die auf einen einheitlichen Gesetzesvollzug abzielen, ihre Schwächen haben. Der Bundesrat, die Aufsichtskommission und die Ausgleichsstelle sind in diesem Fall lange Jahre untätig geblieben.

Der den Durchführungsorganen gewährte Handlungsspielraum hat zu unterschiedlich effizienten Methoden, heterogenen Praktiken und dementsprechend ungleichen Ergebnissen geführt, die mehr oder weniger durch strukturelle, wirtschaftliche, geographische, kulturelle oder soziologische Faktoren erklärt werden können. Bislang sah der Bundesrat keinen Widerspruch zwischen dieser Heterogenität und der Notwendigkeit eines einheitlichen Gesetzesvollzugs, den zu garantieren ihm obliegt.

Short description (French)

L’assurance-chômage constitue l’une des principales assurances sociales en Suisse., En 2006, elle a versé pour près de 4 milliards de francs d’indemnités de chômage et près de 600 millions de francs au titre des mesures relatives au marché du travail. Les frais d’administration se sont montés à plus de 590 millions de francs.

Au vu de ces montants financiers et du fait que les activités de conduite et de surveillance n’aient jamais fait l’objet d’une évaluation, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a chargé, le 28 juin 2007, le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’effectuer une évaluation en la matière.

Pour ce faire, le CPA a conduit une quarantaine d’entretiens auprès des principaux acteurs du système de l’assurance-chômage : représentants de l’organe de compensation (responsable de la mise en œuvre de la loi sur l’assurance-chômage, intégré au Secrétariat d’Etat à l’économie), de la commission de surveillance du fonds de compensation de l’assurance-chômage (activités de surveillance financière et de conseil auprès du Conseil fédéral), des caisses de chômage (versement des indemnités de chômage), des autorités cantonales (conseil en placement, organisation des mesures de formation) et d’experts. Le CPA a aussi réalisé un sondage auprès de l’ensemble des cantons et des caisses de chômage, et confié une expertise juridique à un institut de recherche spécialisé.

La présente évaluation est conçue en deux axes dont les résultats principaux sont résumés ci-après.

Question-clé 1 (chapitre 3) : comment faut-il évaluer les bases normatives régissant la conduite et la surveillance de l’assurance-chômage par la Confédération ?

Les bases légales régissant les compétences en matière de conduite et de surveillance sont clairement définies. Les compétences sont précises et sont réparties de manière adéquate entre les différents acteurs responsables de l’exécution (caisses de chômage, offices régionaux de placement) et entre organes responsables de la conduite et de la surveillance : Conseil fédéral, commission de surveillance et organe de compensation.

La composition de la commission de surveillance prévue par la loi est adéquate, dès lors que l’on considère comme primordiale sa fonction de recherche de consensus et de conseil auprès du Conseil fédéral, en matière financière ou législative. La commission bénéficie ainsi de la présence des partenaires sociaux. Toutefois, l’absence de critères transparents concernant la sélection des partenaires sociaux pose problèmes quant à leur représentativité. Aussi, la présence de membres actifs dans des organes d’exécution est délicate.

La collaboration interinstitutionnelle encouragée par la loi, et source de gains d’efficacité, peut présenter également des dangers en termes financiers pour l’assurance-chômage (si celle-ci doit financer des prestations ne relevant pas directement du chômage mais davantage de la formation professionnelle, de la politique sociale ou de la politique d’intégration par exemple).

Question-clé 2 (chapitre 4) : comment faut-il évaluer la mise en œuvre et les effets de la conduite et de la surveillance de l’assurance-chômage par la Confédération ?

Au regard des objectifs fixés dans la loi et des résultats obtenus, la stratégie en matière de conduite et de pilotage des caisses de chômage et des organes cantonaux fonctionne plutôt bien. En effet, les caisses de chômage ont enregistré de forts gains d’efficacité. Pour les cantons, la stratégie de conduite et de pilotage repose avant tout sur l’amélioration et la communication des résultats.

La stratégie vise aussi à donner une marge de manœuvre aux organes d’exécution de manière à s’adapter aux contextes locaux. Cela conduit bien entendu à des mises en œuvre différentes selon les cantons. Il est admis que les chômeurs ne soient pas traités de manière similaire (offre de formation par exemple), en raison des différences économiques, culturelles, de formation. Toutefois, un traitement inéquitable est observé dans la pratique des sanctions qui diffère fortement.

La commission de surveillance exerce ses activités de surveillance de manière adéquate. Ses activités déploient des effets sur l’organe de compensation ainsi que sur les changements législatifs. La création d’une commission d’experts a permis de réfléchir relativement tôt face au creusement de la dette du fonds de compensation. Toutefois, en raison de sa composition et de la présence de membres ayant une activité dans des organes d’exécution, il subsiste des doutes quant à la capacité de la commission à vouloir s’emparer de l’ensemble des thèmes « compromis de blocage ». En matière de recherches financées par le fonds de compensation, il manque une stratégie quant à l’exploitation des résultats.

L’organe de compensation dispose d’instruments de conduite et de surveillance adéquats. La palette d’instruments est cohérente et répond à des objectifs d’efficience, de risque et de qualité. Ils permettent de corriger certaines pratiques et ont un fort effet préventif. Les instruments ont pour effet de favoriser des dynamiques d’amélioration et d’apprentissage dans les organes d’exécution. Les contrôles relèvent aussi d’une politique dure et est ressentie comme telle. Des potentiels d’amélioration existent notamment dans le renforcement des synergies entre instruments de contrôle et la suppression des effets pervers dus aux contrôles, comme la dissimulation de fautes.

Enfin, le cas des emplois temporaires cantonaux dans le canton de Genève illustre les limites des dispositifs de détection précoce des problèmes d’une part, et d’autre part, certaines faiblesses au niveau des actions visant à une application uniforme du droit. Le Conseil fédéral, la commission de surveillance et l’organe de compensation ont tous été très passifs durant de nombreuses années face à cette situation.

La marge de manœuvre accordée aux organes d’exécution a abouti à des solutions inégales du point de vue de leur efficience, à des pratiques hétérogènes et à des résultats différenciés plus ou moins explicables par des facteurs structurels, économiques, géographiques, culturels ou encore sociologiques. Mais, jusqu’à présent, le Conseil fédéral n’a pas jugé que cette hétérogénéité soit contradictoire avec la nécessité d’application uniforme du droit, à laquelle il doit veiller.

Publication language (German)

français / allemand / itallien