Kurzbeschreibung
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- Verantwortungsvolles staatliches Handeln verlangt nach einem effizienten und effektiven Umgang mit finanziellen Mitteln. Die aktuell schlechte finanzielle Lage hat diesen Anspruch zu einem herausragenden Argument in der politischen Diskussion gemacht. In diesem Zusammenhang hat auch die Frage der Kostenwirksamkeit der Raumordnungspolitik bzw. der Zusammenhang zwischen Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten an Stellenwert gewonnen.
- Die "Grundzüge der Raumordnung Schweiz" halten Folgendes fest (S. 67): "Die Fortführung der gegenwärtigen Trends in der Raumentwicklung ist nicht finanzierbar. Mit der Zersiedelung drohen steigende Kosten für den Bau, den Betrieb und den Unterhalt von Infrastrukturanlagen. Begrenzte finanzielle Mittel beim Bund sowie bei den Kantonen und Gemeinden setzen dem weiteren Ausbau der Infrastruktur enge Grenzen und erfordern deshalb ein sorgfältiges Abwägen langfristiger Kosten und Nutzen öffentlicher Investitionen."
- Das Kostenargument kommt in der raumordnungspolitischen Diskussion verschiedentlich zur Anwendung. So etwa wenn es um die Frage des Bauens ausserhalb der Bauzonen, der Neuerschliessung von Baugebieten oder um die verdichtete Nutzung bestehender Siedlungsgebiete geht. Es fehlen allerdings weitgehend konkrete Angaben über die Kostenwirksamkeit raum-ordnungspolitischer Massnahmen. Vorhanden sind einzig einige wenige punktuelle Studien, die Anhaltspunkte zu geben vermögen.
- Als erster Schritt soll nun eine Untersuchung den Themenbereich "Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten" ausleuchten. Auf diesem Grundstein können dann weitere Untersuchungen aufbauen. Die Ergebnisse dürfen sich nicht auf theoretische Erwägungen beschränken, sondern müssen einleuchtende Argumente zur Verfügung stellen, die in der raumordnungspolitischen Diskussion auf verschiedenen Ebenen verwendet werden können. Es besteht ein Bedarf an prägnanten, schlagkräftigen und gleichzeitig wissenschaftlich fundierten Aussagen.
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Projektziele
(Deutsch)
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Die Untersuchung hat zum Ziel, konkrete Aussagen zur Kostenwirksamkeit der Raumordnungspolitik vorwiegend auf regionaler und kantonaler Ebene im Bereich der öffentlichen Infrastruktur zu liefern. Das kann z.B. anhand verallgemeinbarer Fallbeispiele geschehen. Die Studie orientiert sich an den in den "Grundzügen der Raumordnung Schweiz" formulierten Zielen. Sie soll aufzeigen, wie die Infrastrukturinvestitionen der öffentlichen Hand möglichst effizient - kostengünstig für die Öffentlichkeit und für Private - und möglichst effektiv - im Sinne der Ziele der Raumordnungspolitik - eingesetzt werden können. Zwei zentrale Thesen stehen im Vordergrund der Überlegungen:
- Eine koordinierte Siedlungs- und Verkehrsentwickung unterstützt den kostengünstigen Aus- und Neubau, Betrieb und Unterhalt von Bauten und Anlagen der öffentlichen Infrastruktur.
- Die gegenseitige Abstimmung der Entwicklung des Siedlungs- und Landschaftsraumes mit den Bauten und Anlagen der öffentlichen Infrastruktur fördert die Funktionsfähigkeit und Effizienz der Siedlungsstruktur.
Folgende Fragen dienen als Leitlinien, um die Thesen zu überprüfen und die Themenstellung zu strukturieren:
1. Zusammensetzung der Infrastrukturkosten: Aus welchen Elementen setzen sich die raumordnungspolitisch relevanten Infrastrukturkosten bei der Siedlungsentwicklung zusammen?
Zu unterscheiden sind Bauten und Anlagen des Verkehrs (für den motorisierten Individualverkehr, den öffentlichen Verkehr und für Rad- und Fusswege), der Versorgung (Wasser, Elektrizität, Gas, Fernwärme, Telekommunikation), der Entsorgung (Abwasser, Abfall) sowie des Sozial-, Bildungs- und Gesundheitswesens.
2. Höhe der Infrastrukturkosten: Wie hoch sind die Infrastrukturkosten bei Erstellung, Betrieb und Unterhalt bzw. Erneuerung?
Hier sind die Höhe der Infrastrukturkosten zu beziffern und folgende Differenzierungen zu berücksichtigen: Kostenart (s. Frage 1) und Erbringer der Leistung (Bund, Kanton, Gemeinde, öffentlich-rechtliche Institutionen, Private) sowie eine räumliche Typisierung. Die Angaben sind als illustrative Zahlenwerte darzustellen (z.B.: Die Erschliessung eines m2 neuer Bauzone kostet Fr. xy.--).
3. Auswirkungen öffentlicher Infrastrukturinvestitionen: Welche direkte und indirekte Wirkungen lösen Infrastrukturinvestitionen der öffentlichen Hand aus?
Bei dieser Frage sollen nur die öffentlichen Infrastruktur-investitionen betrachtet werden. Es sind jedoch alle betroffenen Akteure zu berücksichtigen. Besonders interessiert die Quantifizierung der direkten Kosten bzw. Wirkungen.
Beispiele von Wirkungen sind: Kosten für Umweltschutzmassnahmen, Umwelt- und Landschaftsverbrauch, Sozial- und Gesundheitskosten, Kosten unzweckmässiger Standortfestlegungen öffentlicher und privater Nutzungen aufgrund unzweckmässig angelegter Infrastruktur, Infrastruktur-Folgekosten von unzweckmässiger bzw. überdimensionierter Infrastruktur, entgangene Vorteile von Nutzungsverdichtungen.
4. Handlungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand: Welche Handlungsmöglichkeiten hat die öffentliche Hand heute, um ihre Infrastrukturinvestitionen mit Blick auf die Siedlungsentwicklung möglichst effizient und effektiv zu tätigen?
5. Akteuranalyse: Welche Rollen spielen die beteiligten Stellen? Gibt es Synergien zwischen verschiedenen Akteuren? Wo gibt es Konflikte - auch zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen und Aufgabenbereichen (z.B. Wirtschaftsförderung vs. Raumplanung)?
6. Strategien für eine kostengünstige Raumstruktur: Mit Hilfe welcher mittel- und längerfristigen Strategien kann die öffentliche Hand direkt und indirekt - in Bezug auf die Infrastruktur - auf eine effiziente und effektive Raumstruktur hinarbeiten?
Folgende Punkte gilt es bei den Betrachtungen in Erwägung zu ziehen:
- Zeitliche Ebene: Die Infrastrukturkosten und Wirkungen fallen zu verschiedenen Zeitpunkten an. So verursacht z.B. eine Erweiterung der Bauzone heute Erschlies-sungskosten und zu einem späteren Zeitpunkt Unterhaltskosten. Durch die Erweiterung des Baugebiets entstehen zusätzlich indirekte Kosten in verschiedensten Bereichen.
- Interne und externe Kosten: Die Untersuchung soll sowohl die internen als auch die externen Kosten, falls diese monetarisierbar sind, berücksichtigen.
- Räumliche Differenzierung: Die Betrachtungen müssen für unterschiedliche Raumtypen differenziert vorgenommen, gewichtet und gegenübergestellt werden (z.B.: Erweiterung einer ländlichen Bauzone, Verdichtung einer städtischen Industriebrache etc.).
- Raumordnungspolitische Wirkungen: Die Untersuchung schliesst nicht nur die Massnahmen der staatlichen Raumplanungs- und Regionalpolitik ein, sondern berücksichtigt alle raumwirksamen staatlichen Handlungen, die sich direkt und indirekt auf die Infrastrukturkosten auswirken.
- Fundierte Botschaften: Die Ergebnisse müssen wissenschaftlich fundiert sein und gleichzeitig eindeutige, klar verständliche Botschaften vermitteln.
- Forschungslücken und Möglichkeiten sie zu füllen, müssen aufgezeigt werden.
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Abstract
(Deutsch)
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Das Projekt wurde 1998 gestartet und umfasste mehrere Phasen. Die Projektleitung wurde durch das BRP (heute ARE) wahrgenommen, in Kooperation mit dem seco und dem bernischen Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR), die beide auch den ersten Teil des Projekts mitfinanzierten.
In einem ersten Modul erarbeitete die Firma Ecoplan (Bern) einen Bericht zu den Abhängigkeiten zwischen verschiedenen Siedlungsentwicklungsformen und den damit verbundenen Infrastrukturkosten (technische Infrastruktur; Wasser, Energie, Kommunikation, Verkehr). Darin wurde aufgezeigt, dass verdichtete Formen der Siedlungsentwicklung bis zu drei mal günstiger sind als ein disperses Wachstum. Der Bericht ist nur als PDF auf der ARE-Website veröffentlicht worden (2000). Zudem hat das ARE ein "dossier" (Nr. 4/00) dazu erstellt (Kurzform des Berichts, ebenfalls auf Website).
Im Rahmen eines zweiten Moduls wurden anschliessend durch die beauftragte Arbeitsgemeinschaft ecoptima AG/BHP Bern AG/service public Bern diverse Szenarien der räumlichen Entwicklung ausgearbeitet und von ExpertInnen diskutiert und bewertet. Aufbauend auf diesen Erkenntnissen wurden zu ausgewählten Themen (Aufgabenteilung, Grundversorgung, Kostentransparenz, Verursacherprinzip, Abstimmung Ortsplanung auf Infrastruktur, Information/Sensibilisierung) drei Hearings mit VertreterInnen des Bundes, der Kantone und diverser Städte sowie der Wissenschaft durchgeführt. Ziel war es, Strategien zu entwickeln, die die Abhängigkeiten zwischen Raumordnung, Finanzen und Politik berücksichtigen und zu einer besseren Abstimmung zwischen Siedlungsentwicklung und Infrastrukturkosten führen.
Fazit: Zum einen müssen die Finanzinstrumente angepasst werden (Stichworte: Definition Grundversorgung, Finanz- und Lastenausgleich, Verursacherprinzip etc.), zum anderen muss auch die Raumordnung "modernisiert" werden (Ausbildung, Forschung, div. Massnahmen auf Behördenseite). Die Raumordnung ist aber nur einer von vielen Einflussfaktoren auf die Finanzpolitik. Die Raumordnung muss sich deshalb künftig noch stärker als Querschnitts- und Koordinationsaufgabe einbringen und auf die Infrastruktur- und Ressourcenpolitik sinnvoll Einfluss nehmen.
Auch zum zweiten Modul liegt ein nur als PDF via ARE-Website verfügbarer Bericht vor. Er wird, sobald wie beim ersten Bericht ein entsprechendes "dossier" (bzw. neu ARE facts) vorliegt, aufgeschaltet (Mai 2002).
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