Satzstruktur in der Mehrwertsteuer für Gastronomie und Detailhandel

• Research unit: SFAO
• Project number: 5305

Key words (German)

Gruppen von Steuerpflichtigen des Gastgewerbes und Detailhandels, die mehrere Sätze der Mehrwertsteuer anwenden. Vergleich Take-away-Problematik Schweiz - Deutschland im Rahmen einer Arbeitsgruppe der EUROSAI.

Key words (French)

Analyse de groupes de contribuables de la gastronomie et du commerce de détail qui appliquent plusieurs taux de la TVA. Comparaison en Suisse et en Allemagne de la problématique « Take-away » dans le cadre d'un groupe de travail de l'EUROSAI.

Short description (German)

Die Eidgenössische Finanzkontrolle hat die tieferen Sätze in der Mehrwertsteuer als Thema einer Evaluation gewählt, weil sie eine wenig transparente Form der Subventionierung darstellen. Die Lebensmittel stellen dabei die umsatzstärkste Gruppe aller Güter und Leistungen dar, die mit dem reduzierten Satz besteuert wird. Die EFK hat die Evaluation im Rahmen einer Arbeitsgruppe der Organisation der obersten Rechnungskontrollbehörden Europas verwirklicht, welche sich ebenfalls mit dieser Problematik befasste. Die Ergebnisse sind von Interesse für die gegenwärtige Gesetzesreform der Mehrwertsteuer, welche unter anderem eine Vereinfachung der Satzstruktur anstrebt.

Die steuerliche Vergünstigung für ausgewählte Lebensmittel hat der Bundesrat 1941 im Rahmen der Warenumsatzsteuer eingeführt, als die Ausgaben für Nahrungsmittel über 35% aller Haushaltausgaben betrugen und kinderreiche Grossfamilien üblich waren. Mit dieser Massnahme sollten einkommensschwächere Haushalte steuerlich entlastet werden, da sie für Grundnahrungsmittel grössere Anteile ihres Einkommens ausgaben als wohlhabende Haushalte. Die steuerliche Vergünstigung wurde bis 1959 auf sämtliche Esswaren und alkoholfreien Getränke ausgedehnt und mit dem Übergang zur Mehrwertsteuer 1995 in der Form des reduzierten Satzes für Lebensmittel weitergeführt. Heute tätigt der durchschnittliche Haushalt noch 8% seiner Ausgaben für Lebensmittel, also rund einen Viertel des Ausgabenanteils von 1941. Entsprechend hat die Steuervergünstigung drei Viertel ihrer Bedeutung eingebüsst. Weil die Lebensmittel auch heute noch einen grossen Teil aller tiefer besteuerten Umsätze generieren, schmälert der Rückgang der Lebensmittelausgaben die Umverteilungswirkungen der differenzierten Steuersätze wesentlich. Die verbliebene soziale Ausgleichswirkung der Steuervergünstigung kann wirtschaftlicher über die Individuellen Prämienverbilligungen (IPV) erreicht werden, welche 1996 eingeführt wurden und ebenfalls einkommensschwächere Haushalte entlasten. Die bessere Wirtschaftlichkeit betrifft sowohl die Effizienz als auch die Effektivität:

Effizienzvergleich tiefere MWST-Sätze / Individuelle Prämienverbilligung: Die verschiedenen Steuersätze schaffen Abgrenzungsprobleme zwischen steuerbaren Leistungen, die unterschiedlichen Sätzen unterliegen. Solche Abgrenzungsprobleme laden die Steuerpflichtigen zu Missklassifikationen von Umsätzen ein. Diese Problematik besteht beispielsweise bei Gastronomiebetrieben, wenn “In-Haus“-Umsätze statt zum Normalsatz zum reduzierten Satz abgerechnet werden, was nur beim Verkauf über die Gasse erlaubt wäre. Die Eidgenössische Steuerverwaltung erleidet wegen solcher Missklassifikationen von Umsätzen Einnahmenausfälle von rund 45 Millionen Franken. Dazu kommen 8 bis 13 Millionen Franken zusätzlicher Personalaufwand der Hauptabteilung Mehrwertsteuer, da 10% bis 15% ihres Personalbestandes durch den Mehraufwand absorbiert wird, der wegen der verschiedenen Steuersätze und den Ausnahmen entsteht. Den mehrwertsteuerpflichtigen Unternehmen verursacht die Satzdifferenzierung administrative Mehrkosten von schätzungsweise 58 Millionen Franken.

Im Vergleich dazu verursachen gezielte Zahlungen an Bedürftige im Rahmen der Individuellen Prämienverbilligungen (IPV) zusätzliche Administrationskosten von höchstens 3 Millionen Franken für Kantone und Krankenversicherer, sofern die Kantone dabei gleich vorgehen wie bei den bestehenden IPV.

Effektivitätsvergleich tiefere MWST-Sätze / Individuelle Prämienverbilligung: Die Verbilligung der Krankenkassenprämien ist zielgenauer als die tieferen Mehrwertsteuersätze. Zwar werden in einzelnen Kantonen die Prämien von Kindern ohne Berücksichtigung des elterlichen Einkommens verbilligt, und die Kantone ermitteln die Anspruchsberechtigung nach unterschiedlichen Einkommenskategorien (Bruttoeinkommen, Bruttoeinkommen nach spezifischen Abzügen, Reineinkommen, steuerbares Einkommen). Diese Unterschiede in der Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage der Begünstigten wiegen jedoch leicht im Vergleich zu den tieferen MWST-Sätzen, bei denen dies lediglich durch statistische Durchschnittswerte der Konsummuster geschieht. Erleichterungen in der Konsumsteuer entlasten sowohl wohlhabende Haushalte als auch Leute mit tiefem Einkommen.

Im Weiteren hängt die Weitergabe des Steuervorteils von den Unternehmen an die Konsumenten von den Angebots- und Nachfrageverhältnissen ab. Verschiedene Fallbeispiele zeigen, dass die steuerpflichtigen Unternehmen sowohl tiefere Sätze als auch die Steuer selber nur teilweise über die Endpreise an die Verbraucher weitergeben bzw. weitergeben können. Bei den Individuellen Prämienverbilligungen besteht diese Problematik der effektiven Weitergabe an die Begünstigten nicht, denn weder Kantone noch Krankenversicherer haben die Möglichkeit, die Gelder der Begünstigten für sich zu behalten.

Diese Vergleiche sprechen dafür, politisch ungewollte Belastungswirkungen der Mehrwertsteuer nicht länger mit der Steuervergünstigung für Lebensmittel, sondern über zusätzliche Prämienverbilligungen für die Grundversicherung auszugleichen. Dass dies nicht bereits geschieht, erklärt sich die Eidgenössische Finanzkontrolle damit, dass die Individuellen Prämienverbilligungen 1996 eingeführt wurden, also ein Jahr nach dem Übergang von der Warenumsatz- zur Mehrwertsteuer. Vor 1996 gab es auf Bundesebene kein einfach einzusetzendes Instrument, mit dem die unerwünschte Belastungswirkung der Steuer bei den einkommensschwächsten Haushalten hätte kompensiert werden können, weil beispielsweise die Ergänzungsleistungen einen deutlich anderen Empfängerkreis ansprechen.

Short description (French)

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a choisi d‘évaluer les taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), car ils constituent une forme de subvention peu transparente. Les produits alimentaires constituent en l’occurrence le groupe le plus important en chiffre d’affaires de tous les biens et prestations qui sont imposés au taux réduit. Le CDF a concrétisé cette évaluation dans le cadre d’un groupe de travail de l’Organisation d’institutions supérieures de contrôle d’Europe. Les résultats sont d’importance dans le cadre des débats actuels sur la refonte de la TVA, qui vise notamment à simplifier la structure des taux d’imposition.

Le Conseil fédéral a introduit un allégement fiscal pour certains produits alimentaires en 1941 dans le cadre de l’impôt sur le chiffre d’affaires, quand les dépenses pour l’alimentation constituaient plus de 35 % des dépenses des ménages et que les familles nombreuses étaient courantes. Cette mesure devait permettre d’alléger la charge fiscale des ménages à faibles revenus, car ces ménages consacraient à l’alimentation une part de leur revenu plus importante que les ménages aisés. Cet allégement fiscal a été étendu à tous les aliments et à toutes les boissons non alcooliques jusqu’en 1959 et a été maintenu au moment du passage à la TVA, en 1995. Aujourd’hui, un ménage moyen ne consacre que 8 % de ses dépenses à l’alimentation, soit à peu près le quart de ce qu’il consacrait en 1941. L’allégement fiscal a donc perdu les trois quarts de son importance. L’effet de compensation sociale qui subsiste peut être atteint plus économiquement au moyen de la réduction individuelle des primes d’assurance-maladie qui a été introduite en 1996 et qui allège aussi la charge des ménages à faibles revenus. La réduction individuelle des primes s’avère plus efficiente et plus efficace.

Comparaison entre l’efficience des taux de TVA réduits et celle de la réduction individuelle des primes d’assurance-maladie

Les différents taux d’imposition entraînent des problèmes de délimitation pour les prestations imposables qui sont soumises à plusieurs taux. Ces problèmes de délimitation font courir le risque que les contribuables classifient mal leurs chiffres d’affaires. Cette problématique existe par exemple pour les entreprises du secteur de la restauration, lorsque le chiffre d’affaires est décompté au taux réduit au lieu du taux normal, ce qui n’est autorisé qu’en cas de vente à l’emporter. Ces erreurs de classification entraînent une perte de recettes de près de 45 millions de francs par an pour l’Administration fédérale des contributions. Il convient de rajouter à ce montant 8 à 13 millions de francs de charges supplémentaires de personnel pour la Division principale de la TVA, car 10 à 15 % de son personnel sont absorbés par le travail supplémentaire dû aux différents taux et aux exceptions. En outre, pour les entreprises assujetties, la différenciation des taux entraîne des coûts administratifs supplémentaires estimés à 58 millions de francs par an.

Par comparaison, les paiements directs aux personnes qui en ont besoin dans le cadre de la réduction individuelle des primes occasionneraient des frais administratifs supplémentaires d’un montant maximum de trois millions de francs pour les cantons et les assureurs-maladie et, cela, pour autant que les systèmes cantonaux ne soient pas modifiés.

Comparaison de l’efficacité des taux de TVA réduits par rapport à la réduction individuelle des primes

La réduction des primes de l’assurance-maladie est mieux ciblée que les taux de TVA réduits. Certes, dans certains cantons, les primes des enfants sont réduites sans tenir compte du revenu parental et les cantons déterminent le droit à la réduction sur la base de revenus définis de manière diverse (revenu brut, revenu brut après certaines déductions, revenu net, revenu imposable). Ces différences concernant la prise en compte de la situation économique du bénéficiaire ont cependant peu d’importance par rapport à la réduction des taux de TVA qui tient compte uniquement des habitudes moyennes de consommation. Par ailleurs, les allégements de l’impôt sur la consommation profitent aussi bien aux ménages aisés qu’aux personnes à bas revenus.

En outre, le report de l’allégement fiscal des entreprises aux consommateurs dépend de l’offre et de la demande. Divers exemples montrent que les entreprises assujetties ne reportent (ou ne peuvent reporter) que partiellement la TVA et le taux réduit sur les consommateurs. Le problème de la distribution effective aux bénéficiaires dans le cadre de la réduction individuelle des primes ne se pose pas, car ni les cantons ni les assureurs-maladie n’ont la possibilité de conserver l’argent destinés aux bénéficiaires.

Ces comparaisons plaident en faveur d’une compensation sociale non plus par un allégement de la TVA sur les aliments, mais par une réduction supplémentaire des primes de l’assurance obligatoire des soins. Si ce n’est pas déjà le cas, c’est, d’après le CDF, parce que la réduction individuelle des primes a été introduite en 1996, soit une année après le passage de l’impôt sur le chiffre d’affaires à la TVA. Avant 1996, la Confédération ne disposait en effet d’aucun instrument simple qui aurait permis de compenser les effets indésirables de la TVA sur les ménages à bas revenus. Ainsi, les prestations complémentaires, par exemple, s’adressent à un cercle de bénéficiaires nettement différent.

Texte original en allemand

Publication language (German)

deutsch

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Publikationssprache deutsch; Zusammenfassungen in französisch und englisch

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