Evaluation der VOC-Lenkungsabgabe

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 6316

Schlüsselwörter (Deutsch)

Wirksamkeit der Lenkungsabgabe, Sicherstellung der Deklaration, Koordination der involvierten Akteure, Risiken im Finanzfluss, Kosten-Nutzen-Analyse, Internationaler Vergleich.

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Flüchtige organische Verbindungen (VOC) werden in vielen Branchen als Lösungsmittel eingesetzt und sind in verschiedenen Produkten wie Farben, Lacken, Reinigungsmitteln und Kosmetika enthalten. VOC-Emissionen entstehen beim Herstellungsprozess, der Verarbeitung oder der Verwendung von VOC-haltigen Produkten. Sie tragen zusammen mit Stickoxiden zur übermässigen Bildung von bodennahem Ozon (Sommersmog) bei. Die wichtigsten politischen Instrumente zur Eindämmung und Senkung dieser Emissionen in der Schweiz sind die Luftreinhalte-Verordnung (LRV) von 1986, die restriktiven Abgasvorschriften für leichte Fahrzeuge bis 3,5 Tonnen von 1987 und seit 2000 die VOC-Lenkungsabgabe.

Die Luftqualität hat sich in den letzten Jahren verbessert. Die Ozon-Grenzwerte der Schweiz werden in den Sommermonaten aber immer noch regelmässig überschritten. Daneben wird aus der Privatwirtschaft wegen der ihr anfallenden administrativen Arbeiten und Kosten Kritik an der VOC-Abgabe laut.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle hat die Wirkung der Lenkungsabgabe, die Umsetzungskosten für Behörden und Unternehmen sowie allfällige Risiken im Zusammenhang mit dem Finanzfluss einer Abgabe evaluiert, die bei der Einfuhr erhoben und der Bevölkerung über die Krankenkassen rückerstattet wird (Nettoeinnahmen 2006 rund 127 Millionen Franken).

Positive Bilanz der Reduktionsbestrebungen muss relativiert werden

Die Schweiz gehört im europäischen Vergleich zu den Musterschülern bei der Reduktion von VOC-Emissionen. Gemäss Bundesamt für Umweltschutz konnten die Emissionen zwischen 1990 und 2004 in den Bereichen Verkehr, Industrie, Gewerbe und Landwirtschaft dank einer Kombination von Massnahmen – in erster Linie Abgasvorschriften, LRV und VOC-Abgabe – deutlich gesenkt werden. Sie gingen von 294’000 auf 102’300 Tonnen zurück.

Diese positive Bilanz des Bundesamts für Umweltschutz ist aber zu relativieren. Einerseits darf sie nicht nur in Bezug auf die Politik der Schweiz interpretiert werden. Als Teil des europäischen Wirtschaftsmarktes ist die Schweiz auch im Zusammenhang mit den europäischen VOC-Vorschriften zu betrachten. Auf der anderen Seite hat die Analyse der Eidgenössischen Finanzkontrolle einige methodische Grenzen in Bezug auf die Schätzungen des Bundesamts für Umwelt aufgezeigt. Zudem weisen die Einnahmestatistik der Lenkungsabgabe und der VOC-Importe bisher nicht auf einen anhaltend positiven Effekt der VOC-Abgabe hin.

VOC-Abgabe : für die Unternehmen ein Anreiz unter mehreren

Die Unternehmen haben einige Massnahmen zur Eindämmung der Emissionen getroffen, sowohl im Bereich der stationären Anlagen (« End-of-pipe »-Massnahmen), der Produkte oder neuer Produktionsmaschinen, der Herstellungsprozesse oder dem Recycling usw.

Verschiedene Faktoren bewegen die Unternehmen dazu Reduktionsmassnahmen zu treffen : die VOC-Abgabe, die LRV, sektorielle Abkommen, Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz, die Optimierung der Produktionsprozesse, die Kundennachfrage, das Umweltengagement des Unternehmens oder Kosten und Qualität der Ersatzprodukte. Es ist das Zusammentreffen mehrerer Faktoren, meist von zwei oder drei, das zur Ergreifung von Reduktionsmassnahmen führt.

Wirkung der VOC-Abgabe auf die Unternehmen

Die Wirkung der VOC-Lenkungsabgabe ist nicht quantifizierbar. Fünf Schwerpunkte lassen sich aber ausmachen:

1. Je teurer VOC-haltige Produkte sind, desto geringer ist die Wirkung der VOC-Abgabe.

2. Bei grossen VOC-Verbrauchern ist die Wirkung der Abgabe grösser als bei kleinen. Je grösser die verbrauchte VOC-Menge, desto grösser der Anreiz Reduktionsmassnahmen zu treffen.

3. Im Allgemeinen ist der Anreiz, Produkte auf der Grundlage von VOC durch wasserbasierte zu ersetzen, bei Unternehmen mit einer stationären Anlage geringer. Umso weniger wirkt der Anreiz bei Herstellern oder Verbrauchern, die von der Abgabe befreit sind (Art. 9 Verordnung über die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen).

4. Die Lenkungsabgabe ist für die Kantone beim Vollzug der LRV-Vorgaben eine wichtige Hilfe. Sie brachte bis ins Jahr 2000 untätige Unternehmen dazu, ihre Anlagen wegen der drohenden hohen Abgaben zu sanieren.

5. Weiter wurden eine Sensibilisierung der Unternehmen sowie ein Innovationsanreiz bei den Ersatzprodukten und Produktionsmaschinen festgestellt, wobei der Innovationsprozess bereits vor der Einführung der VOC-Abgabe bestanden hat.

Stagnierende Wirkung der VOC-Abgabe

Bei der Wirkung der VOC-Abgabe auf die Unternehmen zeichnet sich eine Stabilisierung ab. Viele Unternehmen, für die sie als Ansporn diente, haben ihre Massnahmen inzwischen eingeführt. Mit anderen Worten, die Wirkung wird in Zukunft nicht mehr so stark ausfallen, auch wenn bei allen Unternehmen weiterhin ein Reduktionspotenzial besteht, in den kleinen mehr als in den grossen.

In diesem Zusammenhang ist in der Bilanz 2005 des Bundesamts für Umweltschutz des Luftreinhaltekonzepts denn auch vermerkt, dass weitere politische Massnahmen bei Industrie und Haushalten nötig sind, um das Emissions­ziel 2010 zu erreichen und die VOC-Emissionen auf 81’000 Tonnen zu reduzieren.

Zuverlässiger Erhebungs- und Rückerstattungsprozess, aber komplexe Umsetzung und beschränkte Koordination

Die Analyse der Finanzkontrolle hat ergeben, dass der Prozess trotz der Komplexität der Finanz- und Informationsflüsse verlässlich ist.

Beim Vollzug der VOC-Abgabe zieht die Zollverwaltung zur Unterstützung die Kantone bei. Die Zusammenarbeit ist gut, auch wenn die jährliche Analyse der VOC-Bilanzen durch die Kantone (in Form einer Vorprüfung) sowie durch die Oberzolldirektion ein gewisses Risiko von Doppelspurigkeiten birgt.

Die Kontrollen zur VOC-Abgabe werden an den Grenzübergängen durch das Zollpersonal und bei den Unternehmen durch die Zollkreisinspektorinnen und -inspektoren durchgeführt. Für die Kontrollen an der Grenze besteht eine Risikostrategie. Die Kontrollen bei Unternehmen werden angeordnet, wenn Unregelmässigkeiten bei der Grenzkontrolle oder der Prüfung der VOC-Bilanz festgestellt werden. Bei diesen Unternehmenskontrollen bestehen Lücken in der Zusammenarbeit. Der Kontakt zwischen den die Kontrollen vornehmenden Zollinspektoren und den mit den Unternehmen vertrauten kantonalen Behörden ist selten. Die Kontrollen sind zudem detailliert, auch wenn es oft nur um geringe Beträge geht.

Kosten-Nutzen-Verhältnis der VOC-Abgabe stimmt nicht mehr

Die Gesamtkosten bei der VOC-Abgabe sind hoch. Sie wurden 2006 auf rund 12,5 Prozent der Nettoeinnahmen der Abgabe geschätzt, die 127 Millionen Franken betrugen :

§ 9,3 Prozent für die Umsetzung in den Unternehmen ;

§ 3,2 Prozent für den Vollzug durch die Bundesverwaltung und die Kantone.

Möglicherweise haben die Unternehmen, die den Fragebogen der Eidgenössischen Finanzkontrolle beantwortete haben, ihre Kosten zu hoch eingeschätzt. Dennoch sind diese hoch.

Die Kosten lassen sich auf die Ausnahmen und Sonderbedingungen in der Verordnung über die Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen zurückführen, die im Hinblick auf eine grössere Akzeptanz in den Wirtschaftskreisen. Zudem betrifft die VOC-Abgabe verschiedene Substanzen – was die Komplexität bei der Bearbeitung und Berechnung erhöht -, die darüber hinaus flüchtig und damit schwer zu analysieren und zu messen sind. Weiter müssen die Behörden diverse Überprüfungen vornehmen (Prüfung der Bilanzen, der Rückerstattungsgesuche, Betriebskontrollen).

Die Kosten im Zusammenhang mit der VOC-Abgabe sind insgesamt hoch, die Wirkung bezüglich VOC-Reduktion hingegen beginnt zu stagnieren und wird sich in Zukunft verflachen. Nach den Ergebnissen der Eidgenössischen Finanzkontrolle stimmt das Kosten-Nutzen-Verhältnis der VOC-Abgabe heute nicht mehr.

Verbesserungspotenzial und Empfehlungen

Der Bund war sehr innovativ, als er die VOC-Lenkungsabgabe eingeführt hat. Deren Wirkung war in den ersten Jahren positiv und ist nun dabei, sich zu stabilisieren. In Anbetracht der hohen Vollzugskosten sowie der Lücke zum definierten Emissionsziel ist es an der Zeit, dass der Bund ein neues Massnahmenpaket beschliesst, das ein gutes Verhältnis von Kosten und Wirksamkeit aufweist.

1. Das Bundesamt für Umwelt trifft angemessene Massnahmen bezüglich Kosten-Wirksamkeit, um das VOC-Emissionsziel zu erreichen. Das Vorgehen erfolgt in zwei Schritten :
1. Beurteilen von Wirkung, Kosten und Machbarkeit möglicher Reduktionsmassnahmen ;
2. Vorlegen eines Massnahmenpakets, mit dem die Reduktionsziele erreicht werden können, auch mit Ersatz der VOC-Abgabe, sollten sich andere Massnahmen als günstiger erweisen.

2. Das Bundesamt für Umwelt beaufsichtigt die Kantone bei der Einhaltung der LRV-Vorgaben stärker.

3. Das Bundesamt für Umwelt erhöht die Messqualität der VOC-Emissionen.

4. Die Eidgenössische Zollverwaltung vereinfacht zwecks Reduktion der Kosten den Vollzug der VOC-Abgabe betreffend :
1. Prüfung der VOC-Bilanzen : Die Kantone machen bei jeder Bilanzeingabe an die Eidgenössische Zollverwaltung Angaben zum Risikograd eines Unternehmens und welche Teile geprüft worden sind.
2. Betriebskontrollen :
A. Ein systematischer Informationsaustausch zwischen Zollinspektoren und kantonalen Behörden findet statt ;
B. Die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen erfolgt ausgehend von einer Risikoanalyse ; verschiedene Arten von Kontrollen sind zu definieren.

5. Bei der nächsten Revision des Umweltschutzgesetzes ergänzt das Bundesamt für Umwelt in Artikel 35a, 35b und 35b bis :
1. Die zuständige Behörde, die die mengenmässige Zielsetzung festlegt ;
2. Die Möglichkeit – für den Bundesrat – die Lenkungsabgabe aufzuheben, wenn :
A. Das Emissionsziel erreicht und das Risiko eines Rückschritts gering ist ;
B. Die Wirkung der Abgabe gering ist oder null ;
C. Die Kosten der Abgabe im Verhältnis zur Wirkung unverhältnismässig sind.

Originaltext in Französisch

Kurzbeschreibung (Englisch)

Volatile organic compounds (VOC) are applied as solvents in numerous areas and can be found in various products such as paints and varnishes, detergents and cosmetics. They are emitted during production, processing and use of such products. VOC emissions, together with those of nitrogen oxide, are responsible for excessive accumulation of ozone at ground level (summer smog). In Switzerland, the main political instruments to limit and reduce these emissions are the Ordinance on Air Pollution Control of 1986, the restrictive regulations on exhaust emissions for light-weight vehicles up to 3.5 tons of 1987, and the steering tax on VOC of the year 2000.

Air quality has improved over the past few years. However, in the summer months the ozone levels recorded in Switzerland still exceed the national standards regularly. On the other hand, some private sector stakeholders are critical towards the VOC tax because of the administrative costs involved.

The Swiss Federal Audit Office has conducted a study on the effectiveness of the steering tax on VOC in order to get a closer idea of its impact and the costs involved for authorities and companies by its implementation, and also to identify possible risks involved in the fund flow of a tax collected by customs and transferred to the population through health insurance schemes (net receipts in 2006 : approximately CHF 127 million).

Positive outcomes of the efforts at reducing VOC : putting the results into perspective

In European comparison, Switzerland stands in the forefront when it comes to reducing VOC. According to the Federal Office for the Environment, it was a combination of measures – primarily the regulations on exhaust emissions, the Ordinance on Air Pollution Control and the VOC tax – which enabled emissions to be considerably reduced in the transport, industry, trade and agricultural sectors between 1990 and 2004, when they dropped from 294,000 to 102,300 tons.

The positive outcomes of the Swiss reduction policies pursued by the Federal Office for the Environment need to be put into perspective though. On one hand, it should not be interpreted solely with regard to Switzerland’s policies. As an integral part of the European economic market, Switzerland is affected by European VOC regulations as well. On the other hand, the analysis conducted by the Swiss Federal Audit Office also reveals several methodological limits of the estimates of the Federal Office for the Environment. In addition, the statistics on steering tax revenues and imports of taxed VOC have not shown the tax to have a continuous positive effect to date.

VOC tax : one incentive among many for companies to take measures

The companies have taken numerous measures to reduce their emissions. They may pertain to stationary installations (end-of-pipe measures), the products, the introduction of new machines, a change in the production process, to recycling, etc.

A variety of factors have encouraged the companies to introduce reduction measures : the VOC tax, the Ordinance on Air Pollution Control, sectoral agreements, safety and health at the work place, improvements to the production process, customer demand, the company’s environmental commitment, or the cost and quality of alternative products. A company’s choice is influenced by a combination of factors. Usually, there are at least two, maybe three reasons encouraging them to introduce reduction measures.

Main impacts of the VOC tax on companies

The impact of the VOC tax is not quantifiable. However, five main observations may be made :

1. The more expensive a product containing VOC, the weaker the impact of the VOC tax.

2. The impact of the VOC tax is greater on large-scale than on small-scale VOC users. The larger the quantity of VOC used, the greater the incentive to introduce reduction measures.

3. The incentive to substitute VOC-based for water-based products is, generally speaking, lower for companies owning a stationary installation equipped with a filter. It becomes even lower when producers and users of VOC are exempt from the tax (Art. 9 of the Ordinance on the Steering Tax on volatile organic compounds).

4. The incentive effect of the tax is significant in supporting the cantons in enforcing the regulations of the Ordinance on Air Pollution Control. Before 2001, the VOC tax motivated non-cooperative companies to readjust their stationary installations in order to avoid a higher tax.

5. An increase in companies’ awareness and an impetus for innovations regarding alternative products and machines can be perceived. It is noteworthy though that this process began before introduction of the VOC tax.

Stagnating impact of the VOC tax

The impact of the VOC tax currently tends towards stagnation. Many companies for which the tax was an incentive have now completed the implementation of the chosen measures. In other words, the impact of the tax will no longer be as significant in the future, even if there remains an overall potential for reductions. This potential is greater for small companies than for large ones.

In this context, it is noteworthy that the 2005 review of the « Strategy for Combating Air Pollution », conducted by the Federal Office for the Environment, stipulates that in order to reach the 2010 objective of a maximum VOC emission of 81,000 tons
per annum, additional reduction policies must be implemented for industry and households.

Reliable collection and reimbursement procedures, but complex implementation and limited coordination

Despite the complex financial and information flows, the analysis conducted by the Swiss Federal Audit Office shows that the procedures are reliable.

As for the implementation of the VOC tax, the Federal Customs Administration depends on the support of the cantons. This cooperation is alright, still there remains a certain risk of duplication due to the annual analysis of the VOC balance sheets both by the cantons – in the form of a pre-examination – and by the Directorate General of Customs.

Standard VOC tax controls are carried out by customs officials at the border posts and by inspectors of the District Directorate of Customs in the companies. There is a risk strategy for border controls. Company controls are ordered if irregularities are disclosed during a border control or during the examination of the VOC balance sheets. Some deficiencies regarding collaboration in such company inspections were revealed. Contact between customs officials in charge of the inspections and the cantonal authorities that are well acquainted with the companies is rare. Besides, the inspections are very detailed, although the sums involved may often be quite modest.

The cost-benefit ratio on the VOC tax is no longer appropriate

The costs involved in the VOC tax are high. In 2006, they amounted to an estimated 12.5 % of the net receipts obtained through the tax, or CHF 127 million :

§ 9.3 % for the implementation in the companies ;

§ 3.2 % for the enforcement by the Federal Customs Administration and the cantons.

It is possible that costs were overestimated by the companies returning the questionnaire sent out by the Swiss Federal Audit Office. Even so, they still remain high.

The costs are caused by the exceptions and special conditions provided in the Ordinance on the Steering Tax on VOC in order to increase acceptance in the business community. In addition, the VOC tax applies to several substances, thus complicating their processing and calculation, and furthermore these substances are volatile and thus difficult to analyse and measure. The tax is also subject to several examinations by the authorities (examination of balance sheets and reimbursement requests, company inspections).

While the total costs linked to the VOC tax are high, the impact of this tax on reducing VOC emissions tends to level off and will no longer remain as important in the future. Thus, the results brought forward by the Swiss Federal Audit Office show that the cost-benefit ratio on the VOC tax is no longer appropriate.

Potential for improvement : recommendations

The Swiss Confederation proved very innovative when introducing the steering tax on VOC. But while its impact throughout the first few years was positive, it now tends to level off. In view ot the high enforcement costs and the efforts still to be made in order to achieve the objective as to the reduction of emissions, time has come for the Confederation to prepare a new package of measures with a better cost-benefit ratio.

1. The Federal Office for the Environment takes appropriate measures – in terms of cost effectiveness – to obtain the VOC emissions reduction objective. This will be achieved in two steps :
1. Assessment of the impact, costs and feasibility of the various reduction measures under consideration ;
2. Proposal of a package of measures for achieving the reduction objectives. This may even include replacement of the VOC tax if other measures prove to be more effective.

2. The Federal Office for the Environment increases monitoring of the cantons with regard to the compliance with the requirements of the Ordinance on Air Pollution Control by the companies.

3. The Federal Office for the Environment improves the standard of VOC emission measurement.

4. In order to reduce costs, the Federal Customs Administration is to simplify the enforcement procedures for the VOC tax with regard to :
1. Examination of the VOC balance sheets : the Federal Customs Administration requires the cantons to indicate the sections examined and their assessment of the company’s level of risk for each balance sheet sent to the Directorate General of Customs.
2. Company inspections :
A. Encouraging a systematic exchange of information between customs officials and the cantonal authorities ;
B. Selecting the companies to be inspected on the basis of risk analysis and determining the types of inspections to be applied.

5. When it comes to the next revision of the Environmental Protection Act, the Federal Office for the Environment will insert the following into articles 35a, 35b and 35b^bis :
1. the authority in charge of determining the quantitative objectives to be achieved ;
2. the authorization for the Federal Council to suspend the steering tax if :
A. the emission reduction objective has been achieved and the risk of deterioration is low ;
B. the impact of the tax is low or negligible ;
C. the costs of the tax are disproportionate to its impact.

Original text in French

Kurzbeschreibung (Französisch)

Les composés organiques volatils (COV) sont utilisés comme solvants dans de nombreux domaines et sont présents dans divers produits comme les peintures et les vernis, les détergents et les produits cosmétiques. Ils sont émis lors du processus de production, lors du traitement ou de l’utilisation de produits contenant des COV. Les émissions de COV sont, avec celles d'oxyde d'azote, responsables de la formation excessive d'ozone au sol (smog estival). Pour limiter et réduire ces émissions, les principaux instruments de la politique suisse sont l’Ordonnance sur la protection de l’air (OPair) de 1986, les prescriptions restrictives sur les gaz d’échappement pour les véhicules légers jusqu’à 3,5 tonnes de 1987 et la taxe d’incitation sur les COV de 2000.

La qualité de l'air s’est améliorée ces dernières années. Cependant, des dépassements réguliers des valeurs limites d'ozone sont encore constatés en Suisse durant l’été. Parallèlement, certains acteurs de l’économie privée critiquent la taxe COV en raison du travail et des coûts administratifs engendrés.

Le Contrôle fédéral des finances a évalué la taxe d’incitation sur les COV pour mieux connaître ses effets, ses coûts de mise en œuvre pour les autorités et les entreprises ainsi que pour identifier les éventuels risques liés au flux financier d’une taxe perçue à la douane et rétrocédée à la population par les caisses-maladie (recettes nettes en 2006 : environ 127 millions de francs).

Le bilan positif des politiques de réduction des émissions de COV : des résultats à nuancer

En comparaison européenne, la Suisse fait partie des bons élèves en matière de réduction des émissions de COV. D’après l’Office fédéral de l’environnement, une combinaison de mesures, à savoir principalement les prescriptions sur les gaz d’échappement, l’OPair et la taxe COV, a permis de réduire considérablement les émissions entre 1990 et 2004 dans les domaines des transports, de l’industrie, de l’artisanat et de l’agriculture. Elles sont passées de 294’000 tonnes à 102’300 tonnes.

Le bilan positif des politiques suisses de réduction dressé par l’Office fédéral de l’environnement est à nuancer. D’une part, il ne doit pas être uniquement interprété au regard des politiques suisses. En tant que partie intégrante du marché économique européen, la Suisse est également touchée par les prescriptions européennes relatives aux COV. D’autre part, l’analyse du Contrôle fédéral des finances a également mis à jour plusieurs limites méthodologiques concernant les estimations de l’Office fédéral de l’environnement. En outre, les statistiques sur les recettes de la taxe et les importations de COV taxés n’indiquent pas à ce jour un effet positif continu de la taxe.

La taxe COV : un facteur parmi d’autres incitant les entreprises à prendre des mesures

De nombreuses mesures ont été prises par les entreprises pour réduire les émissions. Elles concernent soit les installations stationnaires (mesures « end-of-pipe »), soit les produits, ou encore l’introduction de nouvelles machines de production, la transformation du processus de production, le recyclage, etc.

Plusieurs facteurs incitent les entreprises à introduire des mesures de réduction : la taxe COV, l’OPair, les accords sectoriels, la sécurité et la santé au travail, l’optimisation du processus de production, les demandes des clients, l’engagement environnemental de l’entreprise ou encore le coût et la qualité des produits alternatifs. Un cumul de facteurs influe sur le choix des entreprises. Dans la majorité des cas, une double, voire même une triple motivation les incite à introduire des mesures de réduction.

Les principaux impacts de la taxe COV sur les entreprises

L’effet de la taxe COV n’est pas quantifiable. Cependant, cinq constats principaux peuvent être dressés :

1. Plus les produits contenant des COV coûtent cher, plus l’effet de la taxe COV est faible.

2. L’impact de la taxe COV est plus important auprès des grands qu’auprès des petits utilisateurs de COV. Plus la quantité de COV utilisée est importante, plus l’incitation à introduire des mesures de réduction est forte.

3. L’incitation à substituer des produits à base de COV par des produits à base d’eau est, de manière générale, moindre pour les entreprises qui disposent d’une installation stationnaire avec un filtre. Elle est d’autant plus faible lorsque les producteurs ou utilisateurs de COV sont exemptés de la taxe (art. 9 Ordonnance sur la taxe d’incitation sur les composés organiques volatils).

4. L’effet incitatif de la taxe est un soutien important pour les cantons dans le cadre de l’exécution des prescriptions de l’OPair. La taxe COV a motivé les entreprises récalcitrantes avant 2000 à assainir leurs installations stationnaires pour éviter de payer une taxe élevée.

5. Une sensibilisation des entreprises ainsi qu’une impulsion à innover en ce qui concerne les produits alternatifs et les machines de production ont également été constatées. A noter que ce processus d’innovation existait déjà avant l’introduction de la taxe COV.

Une stabilisation des effets de la taxe COV

L’effet de la taxe COV sur les entreprises tend actuellement à se stabiliser. Beaucoup d’entreprises pour lesquelles la taxe avait été une incitation à prendre des mesures les ont introduites à ce jour. En d’autres termes, l’impact de la taxe ne sera plus aussi important dans le futur, même s’il reste un potentiel de réduction dans l’ensemble des entreprises. Ce potentiel est plus important dans les petites que dans les grandes entreprises.

A cet égard, il convient de relever que l’Office fédéral de l’environnement a réalisé un bilan de la « Stratégie de lutte contre la pollution de l’air » en 2005. Ce bilan stipule que, pour atteindre l’objectif 2010 fixant le niveau maximum des émissions de COV à 81’000 tonnes par année, des politiques de réduction complémentaires doivent être mises en œuvre concernant l’industrie et les ménages.

Un processus de perception et de rétrocession fiable, mais une application complexe et une coordination limitée

Malgré la complexité des flux financier et d’informations, l’analyse du Contrôle fédéral des finances a révélé un processus fiable.

Pour l’application de la taxe COV, l’Administration fédérale des douanes fait appel à l’aide des cantons. La collaboration est bonne même si un risque de doublons existe pour les analyses des bilans de COV effectuées chaque année par les cantons, dans le cadre d’un pré-examen, et par la Direction générale des douanes.

Les contrôles propres à la taxe COV sont réalisés par les douaniers aux postes frontières et par les inspecteurs des arrondissements de douane dans les entreprises. Une stratégie de risques existe pour les contrôles effectués à la frontière. Les contrôles d’entreprises sont ordonnés en cas de constat d’irrégularités lors du contrôle à la frontière ou de l’examen des bilans de COV. En ce qui concerne les contrôles d’entreprises, des lacunes quant à la collaboration ont été relevées. Le contact est rare entre les inspecteurs des douanes, chargés des contrôles, et les autorités cantonales ayant une bonne connaissance des entreprises. Ces contrôles sont en outre détaillés, alors même que les montants en jeu sont souvent faibles.

Le rapport coût-utilité de la taxe COV n’est plus opportun

Les coûts totaux propres à la taxe COV sont élevés. Ils ont été estimés à environ 12,5 % des recettes nettes de la taxe en 2006 qui s’élevaient à 127 millions de francs :

§ 9,3 % pour son application dans les entreprises ;

§ 3,2 % pour sa mise en œuvre par l’administration fédérale et les cantons.

Il est possible que ces coûts soient surestimés par les entreprises ayant répondu au questionnaire du Contrôle fédéral des finances. Ils restent néanmoins élevés.

Ces coûts s’expliquent par les exceptions et conditions spéciales introduites dans l’Ordonnance sur la taxe d’incitation sur les composés organiques volatils pour rendre la taxe acceptable aux milieux économiques. En outre, la taxe COV concerne plusieurs substances - ce qui complique la gestion et la comptabilité -, substances de surcroît volatiles, donc difficiles à analyser et à mesurer. Elle est également l’objet de plusieurs vérifications par les autorités (examen des bilans, des demandes de remboursement et contrôles d’entreprises).

Alors que les coûts totaux liés à la taxe COV sont élevés, les effets de cette même taxe sur la réduction des émissions de COV tendent à se stabiliser et ne seront plus aussi importants dans le futur. Les résultats du Contrôle fédéral des finances indiquent donc que le rapport coût-utilité de la taxe COV n’est, à ce jour, plus opportun.

Potentiel d’améliorations et recommandations

La Confédération s’est montrée innovatrice en introduisant la taxe d’incitation sur les COV. Si ses effets se sont révélés positifs lors des premières années d’application, ils ont tendance à se stabiliser. Compte tenu des coûts d’application et des efforts encore nécessaires pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de composés organiques volatils, il est temps que la Confédération prépare et mette en œuvre un nouveau paquet de mesures adéquat en termes de coût-efficacité.

1. L’Office fédéral de l’environnement prend des mesures adéquates en termes de coût-efficacité afin d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de COV. Pour ce faire, il convient de procéder en deux temps :
1. Estimer les effets, les coûts et la faisabilité pour les différentes mesures de réduction envisageables ;
2. Proposer un paquet de mesures permettant d’atteindre les objectifs de réduction. Y inclure le remplacement de la taxe COV au cas où d'autres mesures seraient plus avantageuses.

2. L’Office fédéral de l’environnement procède à une surveillance accrue des cantons quant au respect des prescriptions de l’OPair par les entreprises.

3. L’Office fédéral de l’environnement renforce la qualité de mesures des émissions de COV.

4. L’Administration fédérale des douanes simplifie la mise en œuvre de la taxe sur les COV pour réduire le coût de mise en œuvre en ce qui concerne :
1. L’examen des bilans de COV : l’Administration fédérale des douanes demande aux cantons d’indiquer pour chaque bilan envoyé à la Direction générale des douanes les parties examinées et le degré de risque de l’entreprise.
2. Les contrôles d’entreprises :
A. Promouvoir un échange d’informations systématique entre les inspecteurs des douanes et les autorités cantonales ;
B. Choisir les entreprises à contrôler sur la base d’une analyse de risques et déterminer différents types de contrôles.

5. Lors de la prochaine révision de la Loi sur la protection de l’environnement, l’Office fédéral de l’environnement introduit dans les articles 35a, 35b et 35b bis :
1. L’autorité qui a la compétence de fixer les objectifs quantitatifs à atteindre ;
2. La possibilité - pour le Conseil fédéral - de suspendre la taxe incitative lorsque :
A. L’objectif de réduction des émissions est atteint et le risque de retour en arrière est faible ;
B. Les effets de la taxe sont faibles, voire nuls ;
C. Les coûts de la taxe sont disproportionnés par rapport à ses effets.

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