Rüstungsbeschaffung im VBS

• Research unit: PCA
• Project number: 46

Executive summary/ Recommendation (German)

In jüngster Zeit gaben Rüstungsbeschaffungen in der Öffentlichkeit wie auch in den parlamentarischen Beratungen wiederholt Anlass zu kontroversen Diskussionen. Vor diesem Hintergrund hat die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates die Parlamentarische Verwaltungskontrolle beauftragt, die Beschaffung von Rüs­tungsgütern (ohne Immobilien) näher zu untersuchen. Der Fokus der Untersuchung war dabei auf die Phase der Evaluation und Auswahl eines bestimmten Rüstungs­gutes durch Armasuisse zu legen. Die vorliegende Untersuchung behandelt zwei Hauptfragen:

1) Wie ist die Beschaffungspraxis aus rechtlicher Sicht zu beurteilen?

2) Wie ist die Beschaffungspraxis aus betriebswirtschaftlicher Perspektive zu beurteilen?

Die Untersuchung stützt sich auf eingehende Dokumentenanalysen, Interviews und die Auswertung von Daten aus den internen Informationssystemen von Armasuisse. Vier Beschaffungsvorhaben (Führungsinformationssystem Heer, Umbau Radpanzer Piranha in Sanitätsfahrzeug, Kurzwellenfunksystem SE-240, Aussenbordmotor) wurden dabei vertieft analysiert.

In einer Gesamtbeurteilung ist festzuhalten, dass sich Armasuisse als hauptsächli­cher Träger der Beschaffung in verschiedenen Bereichen auf einem hohen Niveau bewegt. Auffallend ist vor allem die gute Dokumentation der Prozesse. Positiv her­vorzuheben ist auch, dass Armasuisse in einem turbulenten Umfeld zahlreiche Schritte eingeleitet hat, die in die richtige Richtung gehen. Man hat die beschaf­fungsrechtliche Ausbildung verstärkt, ein (zertifiziertes) Managementsystem aufge­baut sowie die Leistungszeiterfassung eingeführt und ist am Aufbau eines modernen Controllingsystems. Trotzdem, so zeigen die Ergebnisse der vorliegenden Untersu­chung, ist Armasuisse noch nicht am Ziel.

Aus rechtlicher Sicht fallen folgende Erkenntnisse ins Gewicht:

– Der Anteil freihändiger Vergaben, bei denen das Beschaffungsrecht kaum greifen kann, ist sehr hoch. Diese Situation wird mit der hohen Bedeutung von Monopolen, insbesondere im Unterhaltsbereich, begründet.

– Armasuisse zeigt generell eine starke Präferenz für das Einladungsver­fahren. Einerseits setzt sich Armasuisse ganz im Sinne des Beschaffungs­rechts auch dann stark für dieses wettbewerbliche Verfahren ein, wenn andere Akteure aus dem Departementsbereich Verteidigung ein freihändiges Verfahren bevorzugen würden. Andererseits äussert sich die Präferenz für das Einladungsverfahren auch in einer fragwürdigen Interpretation des Beschaffungsrechts, was zur Folge hat, dass bestimmte Beschaffungen ohne genügende Begründung im Einladungsverfahren statt in einem grundsätzlich gebotenen, wettbewerbsintensiveren Verfahren abgewickelt werden. In einem der vertieft untersuchten Fälle wurde zudem festgestellt, dass ein zusammenhängender Auftrag rechtswidrig zweigeteilt wurde, um eine offene oder selektive Ausschreibung zu umgehen und statt­dessen ein Einladungs­verfahren durchzuführen.

– Zwar verwendete Armasuisse in allen vertieft untersuchten Wettbewerbs­ver­fahren sachliche Kriterien und klar strukturierte Bewertungsinstrumente. Die Transparenz von Verfahren und Evaluationskriterien bei der Vergabe von Rüstungsaufträgen ist aber trotzdem teilweise ungenügend. In einzelnen Verfahren wurden die Evaluationskriterien und/oder der Verfahrensablauf nicht konsequent genug offen gelegt. Zudem wurde in einem Fall aufgrund von anderen bzw. anders gewichteten Kriterien entschieden, als sie in der Ausschreibung ausgewiesen worden waren.

– Deutlich mehr als 95 % des Beschaffungsvolumens vergibt Armasuisse, ohne dass das Beschaffungsrecht hierfür eine Rekursmöglichkeit vorsieht. Der Bund gibt somit im Bereich der Rüstungsbeschaffung Milliarden aus, ohne dass unterlegene Offertsteller Anspruch auf eine materielle Prüfung der Einhaltung beschaffungs­recht­licher Vorgaben haben.

– Zu beachten ist, dass die Rüstungsbeschaffung in vielen europäischen Ländern wenig wettbewerbsorientiert ist. Das schweizerische Recht geht mit seiner Forderung nach wettbewerblichen Vergaben im Rüstungsbereich über die Mindestanforderungen des übergeordneten WTO-Übereinkommens hinaus. Zudem sind die gegenwärtigen beschaffungsrechtlichen Vorgaben eher auf Beschaffungen von Standardgütern zugeschnitten und werden der Beschaffung komplexer Rüstungsgüter nur zum Teil gerecht. Eine Verbesse­rung der Situation ist deshalb weniger in einer verschärften Regulierung, sondern eher in einer Klärung der Vorgaben und in verbesserten Mechanis­men zu deren Durchsetzung zu suchen. In diese Richtung gehen auch Bestrebungen der EU-Kommission zur Stärkung des Wettbewerbs in der Rüstungsbeschaffung.

Aus betriebswirtschaftlicher Sicht wurde die aktuelle Beschaffungspraxis von Armasuisse am strengen Massstab der Praxis führender, vergleichbarer Technolo­gie- und Industrieunternehmen aus den Branchen Anlagenbau, Elektrotechnik, Maschinenbau und Infrastruktur (Verkehr, Oel & Gas etc.) gemessen. Zwar ist die staatliche Rüstungsbeschaffung an gesetzliche Vorgaben gebunden und deshalb nicht in jeder Hinsicht direkt mit Privatunternehmen vergleichbar. Innerhalb des rechtlichen Rahmens verfügt die Verwaltung aber über Spielräume für Optimierungen, die gerade aus einem Vergleich mit der Beschafffungspraxis privater Unternehmen deutlich werden.

– Die Beschaffungsprozesse von Armasuisse weisen lange Laufzeiten auf. Vor allem für einfachere und strategisch weniger exponierte Vorhaben werden zu viele Ressourcen eingesetzt. Diese fehlen dann bei der Bearbeitung stra­tegisch wichtiger Vorhaben.

– Die untersuchten Beschaffungsvorhaben weisen eine umfangreiche und zum Teil komplexe Projektorganisation auf.

– Die Pflichtenhefte bleiben zu lange im Entwurfsstadium und neigen zu einer Kosten treibenden Überspezifikation. Es besteht die Tendenz, zusätzliche oder geänderte Spezifikationen noch in einer sehr späten Phase aufzuneh­men. Dies führt dazu, dass Projekte zu wenig zielgerichtet bearbeitet werden können. Die Überspezifikation engt das Spektrum der auf dem Markt verfüg­baren Lösungen ein, welche den Anforderungen genügen.

– Qualitätskriterien werden in der Evaluation von Rüstungsgütern sehr stark gewichtet, was sowohl die eigentlichen Beschaffungskosten wie auch die Prozesskosten (aufwändige Evaluationen) erhöht. Immerhin sind einer rei­nen Qualitätsoptik durch die engeren Finanzvorgaben und die verwende­ten, den Preis systematisch einbeziehenden Bewertungsinstrumente gewisse Grenzen gesetzt.

– Optimierungspotenzial besteht auch im Management: Es fehlen von Seiten der Führung klare und verbindliche, bis auf einzelne Vorhaben herunterge­brochene Vorgaben bezüglich Zeit und Kosten. Ein grundsätzlich gut aufge­setztes Controllingsystem ist erst zum Teil operativ und die Nutzung der bereits vorhandenen Elemente des Controllingsystems als Führungsinstru­ment ist unbefriedigend. Im Vordergrund stehen die Ausschöpfung der vor­handenen Kredite und die Auslastung der Personalressourcen, was auch durch die übergeordneten Anreizstrukturen (Personalabbau, übergeordnete Finanzsteuerung) begünstigt wird.

Sowohl aus rechtlicher und betriebwirtschaftlicher Perspektive wie auch aus Sicht der politischen Steuerung ist problematisch, dass die Beschaffungspraxis auf strate­gischer Ebene unterbestimmt ist:

– Die Rüstungsbeschaffung hat auch verteidigungspolitische und aussenpoliti­sche Vorgaben zu berücksichtigen, die unter Umständen ein Abrücken von beschaffungsrechtlichen Vorgaben erfordern (Sicherstellung der einheimi­schen Industriebasis, Lieferungen aus kriegsführenden Staaten). Die ent­sprechenden Voraussetzungen sind auf Stufe formeller Gesetze aus guten Gründen nur schwach normiert. Wie die Beschaffung eines Jetpiloten-Aus­bildungssystems (PC 21) exemplarisch zeigt, fehlen auf untergeordneter Stufe klare Vorgaben für die Konkretisierung dieser offenen Normen. Daher besteht die Gefahr, dass vergleichbare Fälle ungleich behandelt werden und staatliches Handeln unberechenbar und intransparent wird. Die im Pla­nungs- und Beschaffungs­prozess sehr spät angesetzte Prüfung der aussen­politischen Implikationen von Rüstungsimporten privilegiert zudem militäri­sche Bedürfnisse gegenüber aussenpolitischen Interessen.

– Das Parlament kann zu Beschaffungsvorhaben erst zu einem sehr späten Zeit­punkt und nachdem viel Aufwand in die Vorbereitung der Vorhaben geflossen ist, verbindlich Stellung beziehen. Eine politische Steuerung über mehrjährige Rahmenkredite wäre aus betriebswirtschaftlicher Sicht zu begrüssen und grundsätzlich auch stufengerecht. Der Entscheid für ein bestimmtes Rüstungsgut eines bestimmten Lieferanten ist allerdings nicht rein technischer oder rein kommerzieller Natur. Deshalb setzt eine Verlage­rung der politischen Steuerung auf mehrjährige Rahmenkredite voraus, dass die Verwaltung ihre Beschaffungsentscheide an eine klare Strategie sowie möglichst transparente und konkrete Kriterien bindet. Entsprechende Grundlagen hat das VBS bis heute nicht entwickelt.

– Aus der betriebswirtschaftlichen Sicht eines modernen Beschaffungs­manage­ments fehlt eine klare Beschaffungsstrategie, welche die Entstehung von Monopolen aus Systemzwängen beschränkt und im Umgang mit unver­meidbaren Monopolen frühzeitig Regeln definiert und Transparenz erwirken kann.

Abschliessend ist festzuhalten, dass die meisten der aufgezeigten Schwachstellen nicht von Armasuisse im Alleingang bewältigt werden können. Vielmehr ist dazu die aktive Mitarbeit aller Partner im Departement notwendig. Für Armasuisse selber stellt der anstehende personelle Umbruch zwar eine grosse Herausforderung dar, bietet aber ebenso die Chance, die unverzichtbaren Kompetenzen in der strategi­schen Beschaffung und in den prioritären Technologiefeldern zu stärken.

Executive summary/ Recommendation (English)

Most recently, arms procurement has repeatedly given rise to controversial discussions both among the general public and in parliamentary debates. Against this background, the Control Committee of the National Council directed the Parliamentary Control of the Administration to examine the procurement of armaments (excluding real estate). The examination was to focus on the stage at which a certain armament is evaluated and selected by armasuisse. The examination deals with two main questions:

1) How does the procurement practice have to be assessed from a legal perspective?

2) How does the procurement practice have to be assessed from a business-administrative perspective?

The examination is based on detailed analyses of documents, on interviews and on the evaluation of data from armasuisse's in-house information systems. Four procurement projects, namely the army command information system, the conversion of the wheeled APC Piranha into a medical vehicle, the SE-240 short-wave radio system and the procurement of an outboard engine, were subjected to an in-depth analysis.

By way of an overall assessment it must be noted that armasuisse as the main procurement agent is operating at high levels in various areas. The good documentation of the processes involved is particularly striking. Favourable mention should also be made of the fact that in a turbulent environment, armasuisse has initiated numerous steps that go in the right direction. Training in procurement law has been reinforced, a (certified) management system has been set up, and a modern controlling system is being put into place. Nonetheless, the results of this examination reveal that armasuisse has not yet achieved its objective.

From a legal angle, the following findings are of significance::

– The proportion of direct contract awards, which are largely outside the scope of procurement law, is very high. Armasuisse justifies this situation by the great importance of monopolies, particularly in the field of maintenance.

– Generally speaking, armasuisse displays a strong preference for the tender invitation procedure. One the one hand, armasuisse follows the precepts of procurement law in that it greatly champions this competitive procedure when other actors from the defence arm of the Department would prefer a direct contract award. On the other hand, the preference for the tender invitation procedure is also reflected in a questionable interpretation of procurement law, which results in a situation whereby certain procurements are transacted through the selective tendering procedure rather than through a more competitive procedure that would, in principle, be mandatory. In one of the cases that was analysed in depth, it was also noted that a joint order was unlawfully divided up into two in order to circumvent an open or selective tendering procedure and to conduct a tender invitation procedure.

– Although armasuisse applied objective criteria and clearly structured assessment instruments in all the competition procedures that were analysed in depth, the transparency of procedures and evaluation criteria for the award of armament contracts is still inadequate in parts. In individual procedures, the evaluation criteria and/or the process involved was not disclosed with sufficient consistency. Also, the decision made in one particular case was based on criteria that differed, i.e. were differently weighted from the criteria set out in the invitation to tender.

– Significantly more than 95% of the procurement volume is awarded by armasuisse without any possibility of appeal based on procurement law. Thus the Confederation spends billions on the procurement of armaments without unsuccessful bidders being entitled to a material assessment of compliance with requirements stipulated by procurement law.

– It must be noted that arms procurement is not very competition-oriented in many European countries. With its demand for compliance with competitive requirements in the field of armaments, Swiss law exceeds the minimum requirements of the overriding WTO convention. Additionally, the present provisions of procurement law tend to be tailored to the procurement of standard goods and only do partial justice to the procurement of complex armaments. An improvement in the situation must therefore be sought less in tighter regulations than in a clarification of provisions and in improved mechanisms for their implementation. The EU Commission's efforts for stronger competition in arms procurement point in the same direction.

From a business-administrative angle, armasuisse's current procurement practice was measured against the strict yardstick of the practice pursued by leading comparable technology and industrial companies in plant construction, electrical engineering, machine-building and infrastructure (transport, oil, gas, etc.). Although government arms procurement is bound by legal provisions and is therefore not comparable with private enterprises in every respect, the administration still enjoys a certain amount of leeway for optimisations which become apparent especially in a comparison with the procurement practice of private companies.

– The procurement processes of armasuisse run over long periods of time. For simpler and strategically less important projects, in particular, too many resources are tied down, which are then lacking for the transaction of strategically important projects.

– The procurement projects that were examined are characterised by an extensive and sometimes complex project organisation.

– Requirement specifications remain at the draft stage for too long and tend towards excessive specification, which increases costs. There is a tendency for additional or modified specifications to be adopted at a very late stage. The result of this is that projects cannot be dealt with in a sufficiently concerted fashion. Excessive specification restricts the range of solutions available in the market that manage to meet the requirements.

– Quality criteria are very strongly weighted in the evaluation of armaments, which increases both actual procurement costs and process costs (complex evaluations). Nonetheless, certain limits are imposed on a pure quality view by tighter financial strictures and the assessment instruments used, which systematically include the price as a parameter.

– Optimisation potential can also be found in management: the management fails to provide clear and binding stipulations with regard to time and costs, broken down into individual projects. A basically sound controlling system has been set up but is only partly operational, and the use of the elements of the controlling system that are already available as a management instrument is unsatisfactory. The focus is on the exhaustion of available credit lines and the full utilisation of personnel resources, which is also favoured by higher-level incentive structures (staff cuts, overriding financial control).

Both from a legal and a business-administrative angle, as well as from the perspective of political control, the fact that procurement practice is insufficiently defined at a strategic level causes problems:

– Arms procurement also has to take into account demands made by defence policy and foreign policy, which in certain circumstances may require a deviation from provisions of procurement law (safeguarding the national industrial basis, deliveries from countries at war). For good reasons, the relevant prerequisites for this are only clothed in open norms at the level of formal law. As the procurement of a jet pilot training system (PC 21) reveals, clear stipulations for the concretisation of these open norms are lacking at a lower level. There is therefore a danger of comparable cases being accorded unequal treatment and of government action becoming unpredictable and opaque. The assessment of the implications of armament imports in terms of foreign policy is scheduled for a very late stage in the planning and procurement process and additionally favours military requirements over foreign policy interests.

– Parliament is only in a position to express its binding views on procurement projects at a very late point in time, after a great deal of effort has been spent on the preparation of the projects. From a business-administrative perspective, political control by means of global credit lines extending over several years would have to be welcomed and would basically also be appropriate to that particular level. However, a decision in favour of a certain armament produced by a certain supplier is not purely technical or purely commercial in nature. For this reason, a shift towards political control by means of global credit lines of several years' duration requires the administration to tie its procurement decisions to a clear strategy and to criteria that are as transparent and specific as possible. To date, the DDPS has not developed any foundations along these lines.

– From the business-administrative viewpoint of modern procurement management, there is a lack of a clear procurement strategy which limits the emergence of monopolies as a consequence of structural constraints and which defines rules for relations with inevitable monopolies early on and is capable of creating transparency.

To conclude, it must be noted that most of the weak points that have been discovered cannot be remedied by armasuisse on its own; rather, this requires active cooperation by all the partners in the Department. For armasuisse itself, the imminent personnel change may present a big challenge but also offers an opportunity to reinforce its indispensable competencies in strategic procurement and in the priority fields of technology.

Executive summary/ Recommendation (French)

Ces derniers temps, les acquisitions d’armement ont de nouveau suscité des controverses au sein de l’opinion publique et lors des consultations parlementaires. C’est dans ce contexte que la Commission de gestion du Conseil national a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration de réaliser une étude sur l’acquisition d’armement (immeubles exceptés). Celle-ci devait porter sur la phase d’évaluation et de sélection de matériel militaire par armasuisse. L’étude a tenté de répondre aux deux questions suivantes :

1) Que penser du processus d’acquisition du point de vue légal ?

2) Que penser du processus d’acquisition du point de vue de la gestion d’entreprise ?

L’étude repose sur des analyses approfondies de documents, des entretiens et l’évaluation de données provenant des systèmes d’informations internes d’armasuisse. Ce faisant, quatre projets d’acquisition (système d’informations de conduite des Forces terrestres, transformation du char de grenadiers à roues Piranha en véhicule sanitaire, système radio à ondes courtes SE-240, moteur hors-bord) ont été analysés en profondeur.

Globalement, on retiendra qu’en tant que principal acteur en matière d’acquisitions, armasuisse affiche un niveau de qualité élevé dans différents domaines, notamment la documentation des processus. Soulignons également que, dans un environnement soumis à des turbulences, il a initié de nombreuses mesures qui vont dans la bonne direction. Ainsi, la formation dans le domaine du droit des marchés publics a été renforcée, un système de gestion (certifié) a été mis en place, la saisie du temps de travail a été introduite et un système de controlling moderne est en cours de réalisation. Pourtant, les résultats de la présente étude l’attestent, armasuisse n’a pas encore atteint son objectif.

Du point de vue légal, les principales conclusions sont les suivantes :

– La part d’adjudications de gré à gré, sur lesquelles le droit des marchés publics n’a quasiment aucune emprise, est très élevée. armasuisse justifie cette situation par le grand nombre de monopoles, notamment dans le domaine des travaux de maintenance.

– Globalement, armasuisse affiche une forte préférence pour la procédure invitant à soumissionner. D’une part, il plaide en faveur de cette procédure concurrentielle conformément au droit des marchés publics lorsque d’autres acteurs du domaine Défense préfèreraient une adjudication de gré à gré. D’autre part, cette préférence se manifeste à travers une interprétation quelque peu problématique du droit des marchés publics, ce qui a pour conséquence que certains marchés sont adjugés, sans justification satisfaisante, selon une procédure invitant à soumissionner et non selon la procédure indiquée, plus axée sur la concurrence. Dans l’un des cas analysés, il a été en outre constaté qu’un marché a été divisé en deux parties, ce qui est illégal, dans le but d’éviter une procédure ouverte ou sélective et d’opter ainsi pour une procédure invitant à soumissionner.

– Dans toutes les procédures concurrentielles analysées, armasuisse a certes recouru à des critères objectifs et à des instruments d’évaluation structurés. Cependant, la transparence de la procédure et des critères d’évaluation lors de l’adjudication de marchés d’armement laisse parfois à désirer. Dans certains cas, les critères d’évaluation et/ou le déroulement de la procédure n’ont pas été communiqués de manière suffisante. Par ailleurs, dans un cas, les critères ont été modifiés ou pondérés différemment de ce qui avait été annoncé dans l’appel d’offres.

– armasuisse adjuge plus de 95 % du volume des acquisitions sans possibilité de recours, selon la loi sur les marchés publics. Par conséquent, la Confédération dépense des milliards de francs dans le domaine de l’acquisition d’armement sans que des soumissionnaires non retenus n’aient la possibilité de demander l’examen concret du respect des dispositions du droit des marchés publics.

– Notons que, dans de nombreux pays européens, l’acquisition d’armement est peu axée sur la concurrence. En exigeant des adjudications concurrentielles dans le domaine de l’armement, le droit suisse va au-delà des exigences minimales requises par l’accord de l’OMC. De plus, les dispositions du droit des marchés publics visent généralement l’acquisition de produits standard et ne prennent que partiellement en considération l’acquisition de matériel d’armement complexe. Une amélioration de la situation est moins à chercher dans une réglementation accrue, que dans une clarification des consignes et dans l’optimisation des mécanismes servant à mettre en œuvre ces consignes. C’est d’ailleurs ce vers quoi tendent les efforts de la Commission européenne pour accroître la concurrence en matière d’acquisition d’armement.

Du point de vue de la gestion d’entreprise, l’actuelle pratique d’acquisition d’armasuisse a été mesurée à l’aune stricte de la pratique d’entreprises industrielles et technologiques leaders, comparables et issues des branches de la construction d’installations, de l’électrotechnique, de la construction de machines et d’infrastructures (transports, pétrole, gaz, etc.).

L’acquisition d’armement par l’Etat étant liée à des obligations légales, la pratique d’acquisition n’est pas comparable sous tous les angles à celle des entreprises privées. Toutefois, l’administration dispose à l’intérieur du cadre légal d’une certaine marge de manœuvre pour des optimisations, que la comparaison avec la pratique d’entreprises privées en matière d’acquisitions fait justement ressortir.

– Les processus d’acquisition d’armasuisse sont longs. Des ressources sont utilisées en trop grande quantité pour des projets plus simples et stratégiquement moins importants ; elles font ensuite défaut pour la réalisation de projets stratégiquement plus importants.

– Les projets d’acquisition étudiés présentent une organisation détaillée et parfois complexe.

– Les cahiers des charges demeurent trop longtemps à l’état d’ébauche et sont généralement trop spécifiés, ce qui fait monter les coûts. La tendance consiste à y intégrer des spécifications nouvelles ou modifiées à un stade très tardif. Cela a pour conséquence que les projets ne peuvent pas être traités de façon suffisamment ciblée. Les cahiers des charges trop spécifiés restreignent considérablement l’éventail des solutions disponibles sur le marché, qui satisfont aux exigences.

– La pondération des critères qualitatifs est très forte dans l’évaluation du matériel militaire, ce qui fait augmenter les coûts d’acquisition à proprement parler et les coûts de processus (évaluations onéreuses). Notons cependant que, grâce à un cadre financier restreint et aux instruments d’évaluation utilisés, qui tiennent systématiquement compte du prix, des limites sont posées à une logique axée purement sur la qualité.

– Il existe également un potentiel d’optimisation dans le management : la direction ne dispose pas d’objectifs clairs déclinés projet par projet concernant la durée et les coûts. Le système de controlling, bien conçu, n’est qu’en partie opérationnel et l’utilisation de ses éléments déjà disponibles en tant qu’instrument de gestion n’est pas satisfaisante. Il s’agit avant tout d’épuiser les crédits et d’utiliser au maximum les ressources en personnel, ce qui est notamment favorisé par les structures d’incitation en place dans le département (réduction de personnel, pilotage financier à un échelon supérieur).

La pratique d’acquisition n’est pas assez définie au niveau stratégique, ce qui pose des problèmes du point de vue légal ainsi que du point de vue de la gestion d’entreprise et du pilotage politique.

– En matière d’acquisition d’armement, il faut aussi prendre en compte des obligations relevant de la politique de défense et de la politique extérieure. Celles-ci requièrent parfois des écarts par rapport aux dispositions du droit des marchés publics (maintien de la base industrielle indigène, livraisons depuis des pays qui mènent des guerres). A l’échelon des lois, les conditions préalables correspondantes sont relativement peu réglementées et ce, pour de bonnes raisons. Comme le montre de manière exemplaire le cas de l’acquisition d’un système d’instruction des pilotes de jets (PC-21), il manque à l’échelon inférieur des consignes claires pour la concrétisation de ce cadre peu réglementé. On court ainsi le risque de voir des cas comparables ne pas être traités de la même manière. De plus, l’action de l’Etat risque d’être imprévisible et de manquer de lisibilité. Enfin, l’examen des implications de l’importation d’armement sur le plan de la politique extérieure, qui intervient à un stade très tardif du processus de planification et d’acquisition, privilégie les besoins militaires aux dépens des intérêts de la politique extérieure.

– Le Parlement ne peut intervenir de manière contraignante dans un projet d’acquisition qu’à un stade très avancé du processus, alors qu’une charge importante de travail a déjà été investie dans les préparatifs. Du point de vue de la gestion d’entreprise, le pilotage financier par le biais de crédits-cadres pluriannuels constituerait une démarche pertinente et serait en outre adapté aux compétences du Parlement. Cependant, la décision d’achat relative au matériel militaire d’un fournisseur déterminé n’est pas de nature purement technique ou commerciale. C’est la raison pour laquelle la solution du pilotage financier par le biais de crédits-cadres pluriannuels implique que l’administration fonde ses décisions d’acquisition sur des critères et directives les plus clairs et concrets possible. Le DDPS n’a pas élaboré jusqu’à présent de telles bases contraignantes.

– Du point de vue d’une gestion moderne des acquisitions, il manque une stratégie claire en matière d’acquisitions. Une telle stratégie pourrait limiter la création de monopoles dus à des contraintes systémiques et, en cas de monopoles inévitables, elle pourrait définir en amont des règles à des fins de transparence.

Enfin, il faut souligner que la plupart des problèmes ne pourront être résolus si armasuisse fait cavalier seul, mais qu’ils nécessiteront la collaboration active de tous ses partenaires au sein du département. Les changements profonds dans le domaine du personnel représentent certes un défi de taille pour armasuisse, mais elle constitue aussi une opportunité pour renforcer les compétences indispensables à l’acquisition stratégique et dans les champs technologiques prioritaires.

Publication language (German)

deutsch/französisch/italienisch