Evaluation de la gestion immobilière de la Confédération (Domaine civil)

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 42

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Das Wichtigste in Kürze

Das Immobilienmanagement des Bundes im zivilen Bereich wird gemäss der Verordnung über das Immobilienmanagement und die Logistik des Bundes (VILB) dem Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) anvertraut.

Das BBL verwaltet ein Immobilien-Portfolio von 2 800 Gebäuden, in denen 22 000 Arbeitsplätze untergebracht sind. Der Wiederbeschaffungswert der zivilen Immobilien wird auf fast 5 Milliarden Franken geschätzt. Neben den Verwaltungsgebäuden umfasst das Portfolio Zollgebäude, Prestigebauten wie Museen sowie die Gebäude der schweizerischen Vertretungen im Ausland. Im Jahr 2006 führte das BBL Bau- und Umbauprojekte für einen Betrag von 240 Millionen Franken durch. Der Bereich Bauten des BBL zählt knapp unter 400 Vollzeitstellen, wovon beinahe die Hälfte auf das Reinigungspersonal entfällt.

Das BBL hat seit seiner Gründung im Jahr 1999 zahlreiche Organisations- und Reorganisationsprojekte eingeleitet. Zudem war es stark von den Entlastungs- und Aufgabenverzichtprogrammen betroffen.

Vor diesem Hintergrund erteilte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats (GPK-N) der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle (PVK) am 27. März 2006 den Auftrag, eine Evaluation über das Immobilienmanagement des Bundes im zivilen Bereich und besonders über die Zuständigkeiten und die Koordination durchzuführen.

Dazu führte die PVK rund 40 Interviews mit Vertretern des BBL und der Benutzerorganisationen sowie mit Fachpersonen durch. Ausserdem realisierte sie eine Umfrage bei 39 Verwaltungseinheiten. Im Rahmen eines Mandats an eine spezialisierte Firma wurden zudem Vergleiche angestellt. Ein quantitatives Benchmarking sollte das qualitative Benchmarking ergänzen. Es sollte sich auf die Kosten und den Personalbestand nach Bereich und nach Leistung beziehen und die Fragen zu den Einsparpotenzialen beantworten. Das Benchmarking konnte jedoch nicht abgeschlossen werden, weil die Daten nicht von ausreichender Qualität bzw. nicht verfügbar waren.

Die Evaluation umfasst drei Teile, deren Hauptresultate unten zusammengefasst werden.

Schlüsselfrage 1 (Kapitel 3 des Berichts): Erlauben die normativen Grundlagen und der institutionelle Kontext ein effizientes Immobilienmanagement?

Die normativen Grundlagen, welche die Ziele und Zuständigkeiten definieren, sind relativ klar und genau. Diese Grundlagen sowie der institutionelle Kontext ermöglichen jedoch kein wirklich effizientes Immobilienmanagement, weil erstens die strategischen Ziele vom Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) nicht ausreichend konkretisiert werden (es fehlt die Verbindung zu den operationellen Zielen), zweitens die Rechte und Pflichten der Benutzerorganisationen nicht genügend präzise formuliert sind und drittens die Entscheidungsprozesse der Zuständigkeit der Departemente unterstellt sind.

Das BBL arbeitet demnach in einem schwierigen Kontext; es ist geprägt von den Departementen und ihren Dienststellen, die die Rolle des BBL im Immobilien­management unterschiedlich akzeptieren.

Schlüsselfrage 2 (Kapitel 4 des Berichts): Ist die Umsetzung der Immobilienmanagement-Strategie durch das BBL angemessen?

Management

Das BBL hat seit seiner Gründung im Jahr 1999 die Auflagen der Umstrukturierung und der Wirtschaftlichkeit (Entlastungsprogramme) erfolgreich erfüllt. Gleichzeitig hat das BBL sich bemüht, die Arbeit im Immobilienmanagement professioneller zu gestalten. Konkrete Zeichen dafür waren die Ausbildung der Mitarbeitenden, die Revision der VILB, die Prozessdefinition, die Einführung des SAP-Systems sowie die Vorbereitung auf die Einführung des Mietermodells und der Leistungs­verrechnung. Die Professionalisierung des Bundesamtes zeigt sich auch in den Kompetenzen der Mitarbeitenden, die von den Benutzerorganisationen in unserer Erhebung als gut beurteilt werden.

Vor diesem Hintergrund räumte das BBL verständlicherweise den Wünschen und Forderungen der Politik sowie jenen des Departements Priorität ein. Gewisse andere Prinzipien wurden allerdings zurückgestellt, obwohl sie eine grundlegende Rolle spielen: Kundenorientierung als Grundlage der Unternehmenskultur, proaktive anstatt reaktive Massnahmen (Kostenrechnung, Steuerung aufgrund von Kennzahlen) sowie Verbesserungs- und Lernprozesse (Kontroll- und Evaluations­system), auf denen die gesamten Prozesse und Leistungen abgestützt sind. Das zeitliche Hinausschieben dieser Elemente stimmt weder mit der Absicht überein, das BBL zu professionalisieren, noch mit der in der VILB definierten partner­schaftlichen Arbeit.

Strategie

Die vom BBL definierte Strategie entspricht dem normativen Rahmen. Die Umset­zung der Strategie beruht auf operationellen Zielen und Instrumenten, mit denen das BBL die Tätigkeiten kontrollieren und lenken kann.

Die Immobilienstrategie des BBL steht bisweilen im Konflikt mit derjenigen der Benutzerorganisationen. Das BBL führt eine langfristige Immobilienstrategie durch, während die Bedürfnisse der Benutzerorganisationen kurzfristig angelegt sind. Ausserdem teilen bedauerlicherweise nicht alle Benutzerorganisationen und Generalsekretariate der jeweiligen Departemente ihre langfristige Vision dem BBL mit, obwohl dieses darauf angewiesen ist, um eine ihren Bedürfnissen entsprechende Strategie zu verfolgen.

Die Benutzerorganisationen kennen die Strategie des BBL nicht. Das wird vor allem problematisch, falls erschwerend eine unzulängliche Kommunikation zwischen dem BBL und den Bundesämtern sowie innerhalb der Departemente (zu Immobilien­fragen) hinzukommt.

Wegen ihrer mangelnden Konkretisierung besitzen nicht alle strategischen Ziele im Rahmen der Umsetzungstätigkeiten den gleichen Stellenwert. Das Ziel der Erhöhung des Kostenbewusstseins und der Förderung der Wirtschaftlichkeit z. B. wurde nicht verwirklicht: Die Strategie und die Instrumente zur Förderung der Wirtschaftlichkeit sind unklar. Überdies lässt sich damit nicht beurteilen, ob die Benutzerorganisation die Normen und Standards einhalten. Der Beitrag der Einführung des Neuen Rechnungsmodells des Bundes (NRM) und des Mieter­modells muss sich in der Praxis erst zeigen.

Die Strategie muss zudem die Interessen der verschiedenen Gruppen einbeziehen. Deshalb fehlt ein strategisches (messbares) Ziel zur Benutzerzufriedenheit.

Organisation

Der Bereich Bauten des BBL besteht aus den drei Abteilungen Immobilienmanagement, Projektmanagement und Objektmanagement und ist grundsätzlich klar strukturiert. Innerhalb der Organisation bzw. innerhalb der verschiedenen Abteilungen ist jedoch für die Benutzerorganisationen hinsichtlich der Aufteilung der Kompetenzen und Verantwortlichkeiten ein Mangel an Klarheit festzustellen. Die Benutzerorganisationen kompensieren dieses Defizit durch persönliche Kontakte im BBL.

Die Organisation des BBL scheint sich ständig zu verändern. Gegenwärtig werden bestimmte Grundsätze eingeführt, aber es fragt sich, ob diese Massnahmen weit genug gehen: Das Prinzip des „Facility Management“ schlägt sich noch nicht sichtbar in den Prozessen und in der Organisation nieder.

Prozesse und Leistungen

Das BBL hat viele Anstrengungen und Ressourcen in die Prozessdefinition investiert und darf sich rühmen, den Ansatz formell niedergelegt zu haben und ihn noch weiter entwickeln zu wollen. Es ist zu erwähnen, dass die Kundenorientierung der Prozesse fehlt, dass die Prozesse im Arbeitsalltag konkret kaum zu Standardisierung geführt und nicht zur Verbesserung der Kommunikation beige­tragen haben – weder mit den Benutzerorganisationen noch BBL-intern.

Bestimmte Konzepte und Betriebsgrundsätze betreffend die Benutzerorganisationen (z. B. „Single point of contact“, „Customer Relationship Management CRM“, „Facility Management“) zählten nicht zu den ursprünglichen Prioritäten der Prozessentwicklung.

Überdies gehen die Entwicklung und die Umsetzung der Prozesse nicht mit einer zunehmend positiven Beurteilung der Leistungsqualität durch die Benutzer­organisationen einher.

Ressourcen

Die interne Organisation der Bundesämter ist ebenfalls entscheidend für die gute Koordination mit dem BBL. Die Bundesämter definieren die Kompetenzen, Schnittstellen und die Organisation im Immobilienbereich auf unterschiedliche Weise, was die Qualität der Zusammenarbeit mit dem BBL direkt beeinflusst. Das BBL ist so mit mehr oder weniger gut organisierten Bundesämtern konfrontiert, die von ihrem Departement unterschiedlich auf die Aspekte der Wirtschaftlichkeit sensibilisiert sind.

Der Grundsatz der partnerschaftlichen Zusammenarbeit, den die VILB verankert, wird kaum verwirklicht: Die Benutzerzufriedenheit liesse sich durch eine transparentere Mitteilung der Entscheidungen verbessern. Zudem werden den Benutzerorganisationen weder Instrumente (z. B. Informatikinstrumente) noch Informationen (z. B. Daten) zur Förderung des wirtschaftlichen Managements zur Verfügung gestellt.

Die systematische Berücksichtigung der Bedürfnisse und Meinungen der Benutzerorganisationen bei der Auswahl und bei der nachträglichen Evaluation eines Dienstleistungserbringers würde dazu beitragen, diese externen Ressourcen effizienter zu nutzen.

Schlüsselfrage 3 (Kapitel 5 des Berichts): Welche Konsequenzen werden die laufenden Reformen für die Koordination zwischen dem BBL und den Benutzerorganisationen haben?

Die aktuellen Reformen (Neues Rechnungsmodell des Bundes, Mietermodell) tendieren zu höherer Kostentransparenz und zur Entwicklung einer Leistungs­erbringer-Kunden-Beziehung. Die aktuelle Version der VILB eignet sich jedoch nicht für die neue „Beziehungsphilosophie“. Im Rahmen der (laufenden) Aktualisierung der VILB sollten die Rechte und Pflichten der Benutzerorganisation genau angegeben werden.

Schliesslich ist die Leistungsverrechnung weder die einzige noch eine ausreichende Lösung zur Förderung des wirtschaftlichen Verhaltens. Das interne Benchmarking (zwischen Bundesämtern, zwischen Gebäuden), die Kommunikation mit den Benut­zer­organisationen, die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Bundesämtern und die Mobilisierung der Ressourcen der Benutzerorganisationen bilden weitere Determinanten.

Kurzbeschreibung (Französisch)

L'essentiel en bref

La gestion immobilière de la Confédération dans le domaine civil est confiée selon l’Ordonnance concernant la gestion de l’immobilier et la logistique (OILC) à l’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL).

Le portefeuille immobilier géré par l’OFCL compte 2’800 bâtiments accueillant 22'000 places de travail. La valeur de remplacement des immeubles civils est estimée à près de 5 milliards de francs. Outre les bâtiments administratifs, ce portefeuille comprend les bâtiments de douane, des bâtiments de prestige, tels que les musées, et les bâtiments des représentations suisses à l’étranger. En 2006, l’OFCL a mené des projets de constructions et de rénovations pour un montant de l’ordre de 240 millions de francs. En outre, le domaine constructions de l’OFCL occupe un peu moins de 400 équivalents pleins-temps dont près de la moitié constitue du personnel de nettoyage.

Depuis sa création en 1999, l’OFCL a engagé de nombreux projets d’organisation et de réorganisation. En outre, l’OFCL a été fortement touché par les programmes d’allégement budgétaire et d’abandon des tâches.

Dans ce contexte, le 27 mars 2006, la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’effectuer une évaluation de la gestion immobilière civile de la Confédération et plus particulièrement sur les compétences et la coordination dans ce domaine.

Pour ce faire, le CPA a conduit une quarantaine d’entretiens avec des représentants de l’OFCL et des organisations d’utilisateurs ainsi qu’avec des experts de la branche. Il a également réalisé un sondage auprès de trente-neuf unités de l’administration. Des comparaisons ont en outre été réalisées dans le cadre d’un mandat confié à une entreprise spécialisée. Un benchmarking quantitatif aurait dû compléter le benchmarking qualitatif. Il devait porter sur les coûts et les effectifs par domaine, par prestation et devait permettre de répondre aux questions portant sur les potentiels d’économie. Il n’a pas pu être conduit à terme du fait de la qualité ou de la non-disponibilité des données souhaitées.

L’évaluation est composée de trois parties dont les résultats principaux sont résumés ci-après.

Question-clé 1 (chapitre 3 du rapport) : les bases normatives et le contexte institutionnel permettent-ils une gestion immobilière efficiente ?

Les bases normatives définissant les objectifs et les compétences sont relativement claires et précises. Toutefois, ces bases ainsi que le contexte institutionnel ne permettent pas une gestion immobilière vraiment efficiente car premièrement, les objectifs stratégiques ne sont pas suffisamment concrétisés (il manque un lien avec les objectifs opérationnels) par le Département fédéral des finances (DFF), deuxièmement, les droits et devoirs des organisations d’utilisateurs ne sont pas suffisamment précis et troisièmement, les processus de décisions sont soumis aux pouvoirs des départements.

L’OFCL agit dès lors dans un contexte difficile marqué par des départements et leurs services, qui acceptent de manière diverse son rôle en matière de gestion immobilière.

Question-clé 2 (chapitre 4 du rapport) : la mise en œuvre par l’OFCL de la stratégie de gestion immobilière est-elle adéquate ?

Management

Dès sa création en 1999, l’OFCL a fait face à des exigences de restructuration et d’économies (programmes d’allégement budgétaire) avec succès. Parallèlement, l’OFCL a entrepris un travail de professionnalisation de la gestion immobilière qui s’est concrétisé par la formation des collaborateurs, la révision de l’OILC, la définition des processus, l’introduction du système SAP, la préparation de l’introduction du modèle du locataire et de l’imputation des prestations. Cette professionnalisation de l’office est aussi illustrée par les compétences des collaborateurs, bien jugées par les organisations d’utilisateurs dans le cadre de notre sondage.

Dans ce contexte, les priorités ont été logiquement portées par l’OFCL sur les demandes et exigences politiques ainsi que sur celles émanant du département. Toutefois, certains autres principes ont été écartés alors qu’ils apparaissent comme des éléments fondamentaux, à savoir : une orientation clients comme base de la culture d’entreprise, des actions proactives plutôt que réactives (comptabilité analytique, pilotage par indicateurs), et des processus d’amélioration et d’apprentissage (système de contrôle, et d’évaluation) soutenant l’ensemble des processus et des prestations. Le report de ces éléments n’est pas en adéquation avec d’une part la volonté de professionnalisation de l’office et d’autre part, le travail en partenariat défini dans l’OILC.

Stratégie

La stratégie menée par l’OFCL est conforme au cadre normatif. La mise en œuvre de la stratégie se base sur des objectifs opérationnels et des instruments qui lui permettent de suivre et de piloter ses activités.

La stratégie immobilière de l’OFCL se confronte parfois à celles des organisations d’utilisateurs. En effet, l’OFCL mène une stratégie immobilière de long terme et se heurte à des besoins des organisations d’utilisateurs à court terme. De plus, les organisations d’utilisateurs et les secrétariats généraux de leur département respectif ne partagent malheureusement pas tous leur vision à long terme avec l’OFCL, pourtant nécessaire à ce dernier pour mener une stratégie conforme à leurs besoins.

La méconnaissance de la stratégie de l’OFCL par les organisations d’utilisateurs est problématique dès lors qu’elle s’accompagne d’une communication insuffisante tant entre l’OFCL et les offices fédéraux, qu’à l’intérieur des départements de ces derniers (pour les questions immobilières).

Du fait de leur manque de concrétisation, tous les objectifs stratégiques ne disposent pas de la même importance dans le cadre des activités de mise en œuvre. Par exemple, l’objectif visant à développer la prise de conscience des coûts et à favoriser un comportement économique ne s’est pas concrétisé : la stratégie et les instruments visant à favoriser ce comportement économique ne sont pas clairs, en outre ils ne permettent pas de juger si les organisations d’utilisateurs respectent les normes et standards. Les apports de l’introduction du nouveau modèle comptable de la Confédération (NMC) ainsi que du modèle du locataire restent à être observés dans la pratique.

La stratégie doit aussi pouvoir intégrer les intérêts des différentes parties prenantes. C’est pourquoi, il manque un objectif stratégique (mesurable) lié à la satisfaction des utilisateurs.

Organisation

Le domaine constructions de l’OFCL, constitué de ses trois sections de gestion immobilière, gestion de projets et de gestion des ouvrages et des bâtiments, est clair dans sa structure de base. C’est davantage à l’intérieur de cette organisation, c’est-à-dire à l’intérieur de ses différentes sections qu’il existe un manque de clarté au niveau de la répartition des compétences et des responsabilités pour les organisations d’utilisateurs. Ces dernières remédient à cet état de fait en nouant des contacts personnels au sein de l’OFCL.

L’organisation de l’OFCL apparaît en constante mutation. Certains principes sont en cours d’introduction mais il se pose la question de savoir si ces mesures vont assez loin : le principe du facility management ne se répercute pas encore visiblement dans les processus et dans l’organisation.

Processus et prestations

L’OFCL a consacré beaucoup d’efforts et de ressources dans la définition des processus et a le mérite d’avoir formalisé cette approche et de vouloir encore la développer. Toutefois, le manque d’orientation clients des processus, la faible standardisation qu’ils ont engendrée concrètement dans le travail de tous les jours et le fait qu’ils n’aident pas à une meilleure communication ni avec les organisations d’utilisateurs ni à l’interne de l’OFCL doivent aussi être mentionnés.

Certains concepts et principes de fonctionnement en relation avec les organisations d’utilisateurs (tels que guichet unique, gestion de la relation client « CRM », facility management) n’ont pas figuré dans les priorités à la base du développement des processus.

De plus, la définition et la mise en œuvre des processus ne se sont pas accompagnées d’une évolution positive de la perception de la qualité des prestations par les organisations d’utilisateurs.

Ressources

L’organisation interne des offices fédéraux est aussi déterminante pour la bonne coordination avec l’OFCL. En effet, les offices définissent de manière variable les compétences, les interfaces et l’organisation en matière immobilière, ce qui influence directement la qualité de la collaboration avec l’OFCL. Ce dernier fait donc face à des offices plus ou moins bien organisés et sensibilisés en matière de comportement économique par leur département.

Le principe de collaboration en partenariat posé par l’OILC est peu exploité : la satisfaction des utilisateurs pourrait être améliorée par une communication plus transparente des décisions. En outre, il n’existe pas d’instruments (outil informatique par exemple) et d’informations (données par exemple) mis à disposition des organisations d’utilisateurs visant à faciliter leur gestion économique.

La prise en compte systématique des besoins et de l’avis des organisations d’utilisateurs dans la sélection d’un prestataire de services et dans son évaluation a posteriori permettrait de gérer ces ressources externes de manière plus efficiente.

Question-clé 3 (chapitre 5 du rapport) : quelles seront les conséquences des réformes en cours sur la coordination entre l’OFCL et les organisations d’utilisateurs ?

Les réformes actuelles (nouveau modèle comptable de la Confédération et modèle du locataire) vont dans le sens d’une meilleure transparence des coûts ainsi que du développement d’une relation prestataire/clients. Mais, l’OILC, dans sa version actuelle, n’est pas adaptée à ces nouvelles logiques relationnelles. Il conviendrait dans le cadre de sa mise à jour (en cours) de bien préciser quels sont les droits et devoirs des organisations d’utilisateurs.

Enfin, l’imputation des prestations n’est pas la solution unique et suffisante pour encourager un comportement économique. Le benchmarking interne (entre offices, entre bâtiments), la communication avec les organisations d’utilisateurs, le travail en partenariat avec les offices, la mobilisation de ressources des organisations d’utilisateurs en constituent d’autres déterminants.

 

 

 

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