Protection de la nature et routes nationales : évaluation des normes et standards pour les passages à faune

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 5222

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Umweltschutzanliegen spielen beim Bau oder bei der Sanierung des Nationalstrassennetzes eine zunehmend wichtigere Rolle. Die Umweltnormen und –standards sind in der Politik ein häufig wiederkehrendes Thema, weil sie als kostentreibender Faktor gelten. An den Sitzungen parlamentarischer Kommissionen oder bei der Einweihung von Autobahnabschnitten ist oft von Luxusausbau und überrissenen Lösungen die Rede.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat diese Normen und Standards einer Analyse unterzogen, wobei sie sich auf die Wildtierpassagen - einen ihrer Auffassung nach beispielhaften Bereich - beschränkte. Die Breite der seit 1992 gebauten Wildbrücken variiert zwischen 15 und 200 Metern. Die EFK befasste sich mit dem Inhalt dieser Normen und Standards und evaluierte den gesamten Prozess vom Konzept bis zur Umsetzung der Bauwerke. Nebst Dokumentanalysen und ausführlichen Interviews wurden 14 Bauwerke unter die Lupe genommen. Die Kosten konnten eruiert werden. Vervollständigt wird die Evaluation durch einen Vergleich mit den in Österreich und Frankreich gängigen Praktiken.

Normen und Standards : schwer fassbare Begriffe

Obwohl es eine Definition des Begriffs « Standard » gibt, wird dieser unterschiedlich ausgelegt. Die EFK stellte fest, dass dieser selbst im Spezialistenjargon häufig erwähnte Begriff eine breite Bedeutungspalette umfasst und auf zahlreiche Publikationen der Bundesämter verweist. Die Unterscheidung zwischen den amtlichen Normen und denjenigen der Berufsverbände ist oft gar nicht einfach. Die Begriffe « Norm » und « Standard » weisen europaweit unterschiedliche Bedeutungen auf; auch die Wahrnehmungen und die Auffassungen der Experten und Spezialisten gehen auseinander. Es gibt nicht nur Gesetze und Verordnungen; daneben existiert auch eine Vielzahl von Vollzugshilfen, Richtlinien, Rundschreiben, Leitfäden und Empfehlungen des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) und des Bundesamtes für Umwelt (BAFU). Sie gelten in dieser Studie als Standards. Hinzu kommen die von den Berufsverbänden herausgegebenen technischen Normen und Handbücher.

Verbindlichkeit nicht klar

Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr und Kommunikation (UVEK) hat 2001 eine Richtlinie für den Bau von Wildtierpassagen herausgegeben. Es ist ziemlich schwierig, sich einen Überblick über die übrigen Normen und Standards zu verschaffen, die beim Bau und Unterhalt einer Wildtierpassage ebenfalls zu beachten sind. Will man alle Tierarten erfassen, sind weitere Richtlinien, Normen, Vollzugshilfen und Handbücher beizuziehen. Die meisten Vollzugshilfen stammen vom BAFU; weitere Unterlagen – vor allem Planungs- und Unterhaltshilfen – wurden vom ASTRA entwickelt. Es ist für die Projektleiter nicht einfach, sich in diesem Dschungel zurechtzufinden. Es gibt kein aktuelles Inventar aller Normen und Standards, die im Hinblick auf die Realisierung eines solchen Projekts einzuhalten sind. Schlimmer noch: Wenn es darum geht, Prioritäten festzulegen, ist nicht genau erkennbar, welche Vorschriften zwingend sind und bei welchen es sich bloss um Empfehlungen handelt.

In Frankreich und Österreich ist die Ausgangslage transparenter. In Frankreich sind die Informationen über die gesamte Tierwelt in zwei Fachhandbüchern enthalten, die empfehlenden Charakter haben. In Österreich arbeitet einzig die Standardisierungsorganisation Richtlinien aus; der anschliessende Entscheid, ob man ihnen zwingenden oder nur empfehlenden Charakter verleihen will, obliegt dem Verkehrsministerium. In beiden Ländern sind die Aufgaben besser aufgeteilt, weil die Hauptkompetenz beim Verkehrsministerium liegt und dieses auch über die entsprechenden Umweltfachleute verfügt. Das erleichtert den Zugang zu einer standardisierten Information und gewährleistet den Wissenstransfer zu den Projektverantwortlichen.

Die Richtlinie zu den Wildtierübergängen entsprach zwar einem Bedürfnis….

Die Richtlinie des UVEK aus dem Jahre 2001 zu den Wildtierübergängen stellte gegenüber früher eindeutig einen Fortschritt dar, weil die bisher unklaren Vorschriften unterschiedliche Interpretationen zuliessen. Die UVEK-Richtlinie geniesst die Anerkennung der Planungs- und Umsetzungsverantwortlichen von Wildtierübergängen. Sie enthält nützliche Hinweise, ohne Zusatzkosten zu verursachen. Sie definiert insbesondere die Normbreiten, zum Beispiel 50 Meter für eine Überführung. Von Vorteil ist auch, dass sie aus der Feder des Departements stammt und Vorschriften enthält, die für beide Bundesämter verbindlich sind. Dieses Modell könnte auf weitere Umweltbereiche ausgedehnt werden, um beide Bundesämter dazu zu bringen, gemeinsame Vorschriften und Standards zu beschliessen. Die Richtlinie des UVEK über die Wildtierpassagen ist besser bekannt als die einschlägigen Normen der Berufsverbände.

… aber sie kam spät und berücksichtigt nicht alle Aspekte

Bevor das UVEK sich dazu durchrang, den Bundesämtern einen gemeinsamen Standard vorzuschreiben, musste es zuerst zu einer Reihe von Konflikten kommen. Seit der Herausgabe der ersten Handbücher für die Bauingenieure, dem Beginn der Vorarbeiten und der Publikation der technischen Normen sind über zehn Jahre verstrichen. Da die Realisierung der Projekte ebenfalls eine gewisse Zeit beanspruchte, wird die Richtlinie eigentlich sogar erst seit 2006 angewendet.

Sie betrifft in erster Linie die Korridore von überregionaler Bedeutung, die Grosstiere und die Sanierung des Nationalstrassennetzes. Um sich einen Gesamtüberblick zu verschaffen, sind weitere Normen und Standards beizuziehen. Es ist zudem fraglich, ob das Nebeneinander von Normen der Berufsverbände und Standards der Bundesämter wirklich nötig ist, da deren Inhalte sehr ähnlich sind. Noch mehr erstaunt aber, dass die Normen für die Wildtierpassagen keine Empfehlung zum Bauwerktyp enthalten.

Die Wildtierkorridore sind identifiziert, aber es gibt kein vollständiges Inventar der bisher errichteten Wildtierpassagen

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) stellte mit Erstaunen fest, wie schwierig es ist, genaue Angaben über die Anzahl bisher errichteter sowie geplanter Wildtierpassagen und deren Kosten einzuholen. Als besonders lückenhaft erwiesen sich die Informationen über die Kleintierpassagen. Während die Wildtierkorridore bekannt sind, gibt es weder ein vollständiges Inventar der bestehenden Wildtierpassagen, noch eines der möglichen nichtspezifischen Wildtierpassagen.

Gefahr, dass die Wildtierpassagen nicht unterhalten werden

Mangels eines vollständigen Inventars der möglichen Wildtierpassagen besteht ein ziemlich grosses Risiko, dass die Bauwerke nicht unterhalten werden. Das ist in dem Sinn problematisch, als eine nicht unterhaltene Passage, die vom Wild nicht mehr benützt wird, keinen Sinn macht. Eine Röhre unter der Autobahn zum Beispiel, die dem Durchlass von Kleintieren dient, wird wahrscheinlich regelmässig durch totes Laub verstopft, was sie unbenutzbar macht. Zum Vergleich: In Österreich wird jeder potenziell von Wildtieren genutzte Übergang in ein Inventar aufgenommen. Das Monitoring der Wildtierpassagen ist in die halbjährlichen Kontrollen von Kunstbauten integriert.

Schwierig zu eruierende Kosten

Die EFK schätzt, dass zwischen 1986 und 2006 auf dem Nationalstrassennetz 33 Grosstier-passagen erstellt wurden. Drei dieser Bauwerke haben für sich allein genommen 192 Millionen Franken gekostet und weitere 22 Bauwerke 79 Millionen. Die effektiven Kosten dürften höher liegen, weil nicht nachgewiesen werden konnte, worauf sich diese Zahlen genau beziehen.

Überführungen sind wirtschaftlicher als Unterführungen

Aus den von der EFK untersuchten Bauwerken lässt sich ableiten, dass eine Überführung durchschnittlich 1'750 Franken pro m2 kostet, während eine Unterführung im Schnitt auf 4'250 Franken pro m2 zu stehen kommt. Die Überführungen müssen nämlich nur ihr eigenes Gewicht und eine Erdschicht tragen; sie sind kostengünstiger als Unterführungen.

Die EFK hat nachgewiesen, dass die Durchschnittskosten einer Grosstierpassage rund 3,5 Millionen Franken betragen, während das Bundesamt für Strassen von einer Schätzung von fünf Millionen pro Bauwerk ausgeht. Es müssen noch 35 Übergänge erstellt werden; in den kommenden 15 Jahren ist demnach mit Investitionen von rund 125 Millionen Franken zu rechnen (an Stelle der vom ASTRA geschätzten 175 Millionen).

Die EFK hat eine eindeutige Verbesserung festgestellt zwischen den Bauvorhaben, die vor der Publikation der Richtlinie ausgearbeitet wurden, und denjenigen, die während ihrer Ausarbeitung oder nach ihrer Verabschiedung geplant wurden. Die Richtlinie wirkte sich positiv auf laufende Projekte aus; einige Bauvorhaben wurden redimensioniert. Die Breite der Wildtierpassagen erreicht höchstens noch 50 Meter. Und was bezeichnend ist: Seit 2001 hat es keine Konflikte über die Breite und den Standort der Wildtierpassagen mehr gegeben.

Leitstrukturen, Unterhalt und Beständigkeit der Wildtierpassagen: Noch nicht alle Probleme gelöst

Leitstrukturen und besondere Ausgestaltung (Waldrand, Hecken, Barrieren usw.), welche die Verbindung zwischen Wildtierübergängen und natürlicher Umgebung herstellen, sind sehr wichtig, um die Zugänglichkeit einer Passage für die Tiere und damit ihren Nutzen zu garantieren. Sie verhindern eine Beeinträchtigung des Zugangs zur Wildtierpassage. Probleme ergeben sich aber häufig dadurch, dass sich die Passagen ausserhalb des Nationalstrassenperimeters auf privatem Grund befinden. Die Leitstrukturen an sich sind kostengünstig. Doch der Unterhalt der Wildtierpassagen bleibt weiterhin dem Zufall überlassen, und die Unterschiede zwischen den Kantonen sind entsprechend gross.

Auch Siedlungsdruck kann die Beständigkeit und die langfristige Nutzung der Wildtierkorridore gefährden. Vor allem in einer bereits stark zersiedelten Gegend kann die Erstellung teurer Wildtierpassagen fragwürdig sein, wenn im Voraus bekannt ist, dass der Korridor im Zuge der Errichtung neuer Industrie- oder Wohnbauzonen wahrscheinlich unterbrochen werden wird. Es ist daher notwendig, die Problematik der Wildtierkorridore in die Raumplanung zu integrieren.

Zu viele oder nicht genug Standards? Ursache von Streitigkeiten und Mehrkosten sind weniger die immer zahlreicheren Standards als die mangelnde Zusammenarbeit zwischen beiden Bundesämtern.

Zu viele oder nicht genug Standards? Die Richtlinie des UVEK zu den Wildtierpassagen beweist nicht nur, dass der Begriff „Standard“ je nach Bundesamt unterschiedlich definiert und ausgelegt wird. Sie macht auch klar, dass das bisherige Fehlen gemeinsamer Vorschriften zu Zusatzkosten und Streitereien führte. Insbesondere die fehlende Koordination zwischen beiden Bundesämtern erzeugte Konflikte und erschwerte die Lösungssuche erheblich. Dank der Anerkennung gemeinsamer Normen und Standards durch beide Bundesämter, konnten diese Konflikte überwunden werden. Das Beispiel der Wildtierpassagen zeigt, dass das Fehlen von Standards bis ins Jahr 2001 die Ursache zahlreicher Konflikte, namentlich zwischen beiden Bundesämtern, war. Probleme verursachten vor allem die grossen Unterschiede zwischen den verschiedenen Standards, d.h. die Tatsache, dass sie aus zwei Bundesämtern stammten sowie die Ungewissheit über ihre rechtlichen Status (verbindlich oder nicht). Die EFK hält fest, dass sich die Zusammenarbeit gemäss Auskunft der beiden Ämtern inzwischen stark verbessert hat.

Verbesserungspotenzial und Empfehlungen

Die EFK ist der Auffassung, dass die Veränderungen im Zuge des neuen Finanzausgleichs eine einmalige Chance zur Verbesserung der Situation und zur Klärung der Kompetenzverteilung bieten. Die EFK macht verschiedene Empfehlungen, u.a. für die Vereinheitlichung der Umweltstandards, die Schaffung eines vollständigen und aktualisierten Inventars der geltenden Normen und Standards sowie die Klärung von deren Status (verbindlich / unverbindlich). Diese Empfehlungen haben auch für andere Umweltbereiche Gültigkeit. Ferner sollte geprüft werden, inwiefern die UVEK-Richtlinie über die Wildtierpassagen als Muster im Hinblick auf die Aus- oder Überarbeitung anderer Standards dienen könnte. Die Empfehlungen verstehen sich als Ergänzung einer kürzlich im Auftrag des BAFU vom Büro Interface realisierten Studie über die Vereinfachung und Vereinheitlichung der Vollzugshilfen, die von diesem Bundesamt erlassen werden.

Kurzbeschreibung (Englisch)

When construction or maintenance is carried out on the motorway network, environmental concerns play an ever increasing role. Environmental norms and standards are a topic which frequently recurs in politics because they are looked upon as a factor which makes projects more costly. At occasions such as parliamentary committee meetings or inaugurations of national motorway sections, one frequently hears about standards which are too lavish, too high or too costly.

The Swiss Federal Audit Office (SFAO) conducted an analysis of these norms and standards focussing on fauna passages, an area which it considered to be exemplary. The width of bridges built since 1992 varies between 15 and 200 metres, depending upon the option chosen. The SFAO was interested in the content of these norms and standards and examined the procedure in its entirety, from the design stage to implementation in projects. In addition to documentary analysis and in-depth discussions, 14 structures were examined. It was possible to determine the costs. A comparison with the practices observed in Austria and France completes the evaluation.

“Norms” and “standards”, too difficult to understand terms

Despite the fact that a definition of the term “standard” exists, it is subject to numerous interpretations. The SFAO noted that the very notion of a standard, which is so often brought up in the language used by experts, covers a wide variety of meanings and refers to a large quantity of texts and documents published by federal agencies. The differences compared to the standards drawn up by associations for standardization are not always clear. The notions of norms and standards are not the same in the various European countries, experts have a different understanding and perception of them. The rules and regulations are followed by a multitude of aids, directives, circulars, guides and recommendations laid down by the Federal Roads Office (FEDRO) and the Federal Office for the Environment (FOEN) and are considered in this study to be standards. Added to this are the norms and technical directives drawn up by the associations for standardization.

Obligatory nature often unspecified

Concerning fauna passages, a directive exists published in 2001 by the Federal Department of the Environment, Transport, Energy and Communications (DETEC). Except for this directive, it is not always easy to gain an overall view of the norms and standards which must be observed in order to construct and maintain fauna passages. If one seeks to integrate all wildlife, other directives, norms, aids and manuals must be taken into account. Whereas the majority of the aids come from FOEN, other documents, most notably on planning and maintenance, were drawn up by FEDRO. Confronted with this multitude of norms, directives and aids, project managers have trouble following them all. There exists no up-to-date index of all the norms and standards to be taken into account when tackling a project. This is all the more serious when priorities need to be set; it is difficult to tell which rules are constraining and which norms and standards are merely to be considered as recommendations.

The situation is clearer in France and Austria. In France, two technical guides contain the information relating to all fauna and are meant to be conceived as recommendations. In Austria, only the Association for Standardization draws up directives, the constraining or unconstrained nature of which is then recognised by the Department of Transport. In these two countries, task sharing is more simple because the Department of Transport holds core domains and has environmental experts at its disposal. This facilitates access to more standardised information and ensures the transfer of knowledge to the project managers.

A welcome directive on fauna passages …

DETEC’s 2001 directive on wildlife passages definitely means progress compared to the previous situation where the rules were not clear and therefore subject to interpretation. The directive is acknowledged by those in charge of planning and implementation of the fauna passages and provides useful information without involving additional costs. In particular, it defines standard widths, e.g. 50 metres for a wildlife overpass. The fact that this comes from the department and that it is binding on both federal agencies represents an advantage. This model could be extended to other environmental fields, the goal being that the two federal agencies adopt rules, i.e. standards which are applicable to both of them. It is worth mentioning that the DETEC’s directive on fauna passages is better known than the corresponding norms from the professional associations.

… which comes late and does not integrate all aspects

A series of conflicts had to occur before DETEC forced the federal agencies to draw up common standards. The publishing of the first manuals for civil engineers, the launching of research and the publication of technical norms took an entire ten years. In addition, given the time required to carry out the projects, the directive was applied only since 2006.

The directive mainly concerns corridors which are important on a nationwide level, big wildlife and the refurbishment of the national road network. To get an overall view, it is necessary to refer to other norms and standards. The necessity of both professional association norms and federal agency standards with very similar contents may also be questioned. The fact that the norms on wildlife passages do not give any indication on the recommended type of construction (civil engineering) is even more astonishing.

Wildlife corridors identified but no complete inventory of wildlife passages built

The SFAO was surprised as to how difficult it was to obtain full information concerning the number of wildlife passages already built, of those still to be built, and the costs involved. Information is particularly patchy concerning passages for small animals. Whereas the wildlife corridors have been identified, there is no complete inventory of existing wildlife passages, nor an inventory of possible passages for non-specified constructions for fauna.

….risk of maintenance of the passages not being carried out

In the absence of a full inventory of the possible passages for fauna, there is a significant risk of passage maintenance not being carried out, which creates a problem to the extent that a passage which is not maintained may become useless in that it is not used by fauna. For example, a tube place under a motorway to allow small animals to cross has a tendency to become blocked regularly by dead leaves piling up, amongst other things, which makes it impossible for fauna to use it. This should be compared to Austria where any passage which is likely to be used by wildlife is entered in an inventory, and monitoring of the passages is integrated into the half-yearly check of civil-engineering structures.

…and costs which are difficult to determine

The SFAO estimates that 33 big fauna passages were built between 1986 and 2006 on main roads. Amongst these, 3 constructions alone cost CHF 192 million and 22 constructions amounted to CHF 79 million. These costs were probably underestimated, as it has not been possible to determine precisely what they refer to.

Overpasses less costly than road underpasses

On the basis of the constructions examined by the SFAO, an overpass costs an average of CHF 1’750 per square metre, as compared to an average of CHF 4’250 per square metre for a road underpass. Since overpasses only need to support their own weight and a layer of earth, they are less expensive than road underpasses.

The SFAO has shown that the average cost of a passage for large and medium-sized animals is around CHF 3.5 million whereas the Federal Roads Office (FEDRO) applies CHF 5 million as a basis for each construction. 35 constructions remain to be built and one should assume an investment of approximately CHF 125 million over the next 15 years (instead of CHF 175 million according to FEDRO estimates).

The SFAO notes that there has been a clear improvement in the construction projects drawn up during the drafting and after the implementation of the directive, as compared to those projects planned before. The directive has had a positive effect on current projects and several projects have been modified. The width of constructions for fauna no longer exceeds 50 metres. An interesting observation is that there has been no more conflict on the width and siting of the fauna passages after 2001.

Model structures, maintenance and durability of the passages: persistent problems

Model structures and specific design (due to forest fringes, hedges and barriers, etc.) linking the fauna passage to the ecological surroundings are an essential element in ensuring access for fauna to a passage and thus its usefulness. They can provide access to a passage becoming impeded. However, they often pose a problem because they are found outside the area of main roads and are situated on private land. The model structures themselves are not costly. Maintenance of the fauna passages can not be counted on, the situation varying greatly from canton to canton.

The durability of the fauna passages and their long-term viability appears problematic because of the pressure exerted by urbanisation. One will ponder the construction of costly passages, knowing that the corridor will probably be closed down in the wake of the construction of new industrial zones or residential areas, particularly in areas already heavily urbanised. Hence the importance of linking the problem of fauna corridors to that of town and country planning.

Too many or too little standards? More than the multiplicity of standards, the lack of coordination between the two federal agencies has been the cause of disputes and additional costs

Too many or too little standards? Apart from the fact that even the definition and significance of the term “standard” differs depending upon the agency, the DETEC directive on fauna passage clearly shows that the previously prevalent absence of common rules brought about additional expenditure and conflict. Above all it is the absence of coordination between the two federal agencies which has generated conflict and difficulties in achieving a solution. Norms and standards recognised by the two agencies thus would allow for a joint solution to be found. The example of the fauna passages shows that the absence of standards up to 2001 caused numerous situations of conflict, in particular between the two federal agencies. Above all it is the overabundance of standards, the fact that they come from two difference agencies, and the uncertainty as to the degree of their constraining character, that create the problem. According to the received information from both offices the SFAO notes that the cooperation has improved considerably since then.

Potential for improvement and recommendations

The SFAO assumes that the changes resulting from the implementation of the new financial equalisation provide a unique opportunity to improve the situation and to clarify the distribution of the scope of activities between the different players. The SFAO puts forward a number of recommendations amongst which are the standardization of environmental standards, the creation of a full and updated inventory of norms and standards to be applied and the clarification of their status (constraining / non-constraining). These recommendations are applicable also to other environmental areas. Furthermore, it should be examined to what degree the DETEC directive on fauna passages may act as a model for drawing-up or revising other standards. The recommendations are a supplement to a recent study commissioned by the Federal Office for the Environment on the simplification and standardization of aids to enforcement issued by said agency.

Kurzbeschreibung (Französisch)

Lors de la construction ou de l’assainissement du réseau des routes nationales, les préoccupations environnementales prennent une importance toujours croissante. Les normes et les standards environnementaux correspondent à un thème qui revient fréquemment sur la scène politique car ils sont considérés comme un facteur de renchérissement des projets. On entend souvent parler de standards luxueux, trop élevés ou trop chers que ce soit lors de séances de commissions parlementaires ou lors d’inauguration de tronçons autoroutiers.

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a mené une analyse de ces normes et standards en se focalisant sur les passages à faune, un domaine qu’il estime exemplaire. La largeur des ponts construits depuis 1992 varie entre 15 et 200 mètres, selon l’option retenue. Le CDF s’est intéressé au contenu de ces normes et standards et a examiné l’ensemble du processus, de leur conception à leur application lors de la réalisation de projets. Outre une analyse documentaire et des entretiens approfondis, 14 ouvrages ont été examinés. Il a été possible de déterminer les coûts. Une comparaison avec les pratiques observées en Autriche et en France complète l’évaluation.

Normes et standards, des notions difficiles à cerner

Bien qu’il existe une définition de la notion de standard, cette dernière est sujette à de multiples interprétations. Le CDF a constaté que la notion même de standard, si souvent évoquée dans le langage des spécialistes, recouvre une grande variété de significations et renvoie à une quantité de textes et documents publiés par les offices fédéraux. La distinction avec les normes élaborées par des associations professionnelles n’est pas toujours claire. Les notions de normes et standards n’ont pas le même sens dans les différents pays européens ; les spécialistes en ont une perception et une compréhension différentes. Aux lois et ordonnances succèdent une multitude d’aides à l’exécution, directives, circulaires, guides et recommandations édictés par l’Office fédéral des routes (OFROU) et l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et considérés dans cette étude comme des standards. A cela s’ajoutent les normes et directives techniques élaborées par les associations professionnelles.

Caractère contraignant souvent indéterminé

Pour les passages à faune, il existe une directive publiée en 2001 par le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC). Hormis cette directive, il n’est pas toujours aisé d’avoir une vue d’ensemble des normes et standards à respecter pour réaliser puis entretenir des passages à faune. Si on cherche à intégrer l’ensemble de la faune, alors d’autres directives, normes, aides à l’exécution, manuels doivent être pris en considération. Alors que la majorité des aides à l’exécution émane de l’OFEV, d’autres documents, notamment sur la planification et l’entretien ont été élaborés par l’OFROU. Derrière cette multitude de normes, de directives et d’aides à l’exécution, les responsables des projets ont de la peine à s’y retrouver. Il n’existe pas de répertoire actualisé de l’ensemble des normes et standards à prendre en considération en vue de réaliser un projet. Plus grave lorsqu’il s’agit de fixer des priorités, il est difficile de savoir quelles règles sont contraignantes et quels normes ou standards ont simplement valeur de recommandations.

La situation est plus claire en France et en Autriche. En France, deux guides techniques rassemblent les informations concernant l’ensemble de la faune et ont valeur de recommandations. En Autriche, seule l’association de normalisation élabore des directives, dont le caractère contraignant ou non est ensuite reconnu par le Ministère des Transports. Dans ces deux pays, la répartition des tâches est plus simple car le Ministère des Transports détient l’essentiel des compétences et dispose de spécialistes environnementaux. Ceci facilite l’accès à une information plus standardisée et assure un transfert de connaissances vers les responsables de projets.

Une directive sur les passages à faune bienvenue

La directive de 2001 du DETEC sur les passages à faune constitue un net progrès par rapport à la situation antérieure où les règles n’étaient pas claires et faisaient l’objet de différentes interprétation. Elle est reconnue par les responsables chargés de la planification et de la réalisation des passages pour la faune. Elle donne des indications utiles et n’entraîne pas de coûts supplémentaires. Elle définit notamment des largeurs type, par exemple 50 mètres pour un passage supérieur. Le fait qu’elle émane du Département et qu’elle engage les deux offices fédéraux constitue un avantage. Ce modèle pourrait être étendu à d’autres domaines environnementaux, l’objectif étant que les deux offices fédéraux adoptent des règles, donc des standards, communs. A noter que la directive du DETEC sur les passages à faune est mieux connue que les normes correspondantes des associations professionnelles.

…mais qui arrive tardivement et n’intègre pas tout

Il a fallu attendre une suite de situations conflictuelles pour que le DETEC oblige les offices fédéraux à élaborer un standard commun. Il s’est écoulé plus de dix ans entre la publication des premiers manuels pour les ingénieurs civils, le lancement de recherches et la publication des normes techniques. De plus, étant donné le délai de réalisation des projets, la directive ne s’applique effectivement que depuis 2006.

La directive concerne principalement les corridors d’importance supra-régionale, la grande faune et l’assainissement du réseau autoroutier. Pour avoir une vision d’ensemble, il est nécessaire de se référer à d’autres normes et standards. On peut également s’interroger sur la nécessité d’avoir à la fois des normes des associations professionnelles et des standards des offices fédéraux au contenu proche. Plus étonnant, les normes sur les passages à faune ne donnent pas d’indication sur le type d’ouvrages (génie civil) recommandé.

Des corridors à faune identifiés, mais pas d’inventaire complet des passages à faune construits

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) a été surpris de constater à quel point il était difficile d’obtenir des informations complètes sur le nombre de passages à faune construits, le nombre de passages à construire ainsi que sur les coûts. Les informations sont particulièrement lacunaires concernant les passages pour la petite faune. Alors que les corridors faunistiques ont été identifiés, il n’existe pas d’inventaire complet des passages à faune existants, ni un inventaire des possibilités de passages pour la faune sur des ouvrages non spécifiques.

….des risques que les passages ne soient pas entretenus

En l’absence d’inventaire complet des possibilités de passages pour la faune, un risque important de non-entretien des ouvrages existe, fait problématique dans le sens où un passage non entretenu peut devenir inutile, la faune ne l’utilisant plus. Par exemple, un tube placé en dessous de l’autoroute pour permettre le passage de la petite faune a tendance à se boucher régulièrement à cause de l’entassement de feuilles mortes entre autres, ce qui rend son utilisation par la faune impossible. A titre de comparaison, en Autriche tout passage susceptible d’être utilisé par la faune est inventorié et un suivi des passages est intégré dans le contrôle bi-annuel des ouvrages d’art.

…et des coûts difficiles à déterminer

Le CDF a estimé que 33 passages pour la grande faune ont été construits entre 1986 et 2006 sur les routes nationales. Parmi ceux-ci, 3 ouvrages ont coûté à eux seuls 192 millions de francs et 22 ouvrages ont représenté un coût de 79 millions de francs. Ces coûts sont probablement sous-estimés, car il n’a pas été possible de déterminer avec précision à quoi ils se rapportaient.

Les passages supérieurs plus économiques que les passages inférieurs

Sur la base des ouvrages analysés par le CDF, un passage supérieur coûte en moyenne 1'750 francs au m², alors qu’un passage inférieur coûte en moyenne 4'250 francs au m². Les passages supérieurs ne doivent en effet supporter que leur propre poids et une couche de terre végétale ; ils sont plus avantageux que des passages inférieurs.

Le CDF a démontré que le coût moyen d’un passage pour la grande faune se situe à 3,5 millions de francs alors que l’Office fédéral des routes se base sur une estimation de 5 millions par ouvrage. Il reste 35 ouvrages à construire et il faudra compter avec un investissement d’environ 125 millions de francs ces 15 prochaines années (au lieu de 175 millions selon les estimations de l’OFROU).

Le CDF a constaté une nette amélioration entre les projets d’aménagement élaborés avant la directive et les projets planifiés durant l’élaboration de la directive et après son adoption. La directive a eu un effet positif sur des projets en cours et plusieurs ouvrages ont été redimensionnés. La largeur des ouvrages pour la faune ne dépasse plus les 50 mètres. Signe intéressant, il n’y a plus eu de conflits sur la largeur et l’emplacement des passages à faune après 2001.

Les structures-guides, l’entretien et la pérennité des passages : des problèmes persistants

Les structures guides, aménagements (lisières, haies, barrières, etc.) reliant le passage à faune au réseau écologique, sont un élément essentiel pour assurer l’accès d’un passage pour la faune et donc son utilité. Elles évitent que l’accès à un passage ne soit entravé. Elles posent toutefois souvent problème, parce qu’elles se situent en dehors du périmètre autoroutier et qu’elles concernent des terrains privés. En elles-mêmes, les structures guides sont peu coûteuses. L’entretien des passages à faune reste aléatoire et la situation varie grandement en fonction des cantons.

La pérennité des passages à faune et leur viabilité à long terme peuvent s’avérer problématiques du fait de la pression urbanistique. On peut s’interroger sur la construction de passages coûteux si on sait d’ores et déjà que le corridor sera probablement fermé suite à la construction de nouvelles zones industrielles, ou d’habitation, en particulier dans des régions déjà fortement urbanisées. D’où l’importance d’intégrer la problématique des corridors faunistiques avec l’aménagement du territoire.

Trop ou pas assez de standards ? Plus que la multiplication des standards, c’est le manque de collaboration entre les deux offices fédéraux qui a généré des litiges et des coûts

Trop ou pas assez de standards ? Outre le fait que le terme même de standard a une définition et une signification différente selon les offices, la directive du DETEC sur les passages à faune montre clairement que l’absence de règles communes qui prévalait auparavant a entraîné des surcoûts et des luttes. C’est avant tout l’absence de coordination entre les deux offices fédéraux qui a généré des conflits et des difficultés pour trouver des solutions. L’existence de normes et standards reconnus par les deux offices permet ainsi de remédier à la situation antérieure où chacun campait sur sa position. L’exemple des passages à faune montre que l’absence de standards jusqu’en 2001 a entraîné de nombreuses situations conflictuelles, en particulier entre les deux offices fédéraux. C’est avant tout la trop grande diversité des standards, le fait qu’ils émanent de deux offices différents et l’incertitude sur le caractère contraignant qui posent problème. Le CDF note que les deux offices confirment que leur collaboration s’est bien améliorée depuis lors.

Potentiel d’amélioration et recommandations

Le CDF estime que les changements consécutifs à la mise en œuvre de la nouvelle péréquation financière offrent une chance unique pour améliorer la situation et clarifier la répartition des compétences entre les différents acteurs. Le CDF propose différentes recommandations parmi lesquelles l’uniformisation des standards environnementaux, la création d’un répertoire complet et actualisé des normes et standards à appliquer, et la clarification de leur statut (contraignant / pas contraignant). Ces recommandations sont valables pour d’autres domaines environnementaux. Il convient également de voir dans quelle mesure la directive du DETEC sur les passages à faune ne peut pas servir de modèle pour l’élaboration ou la révision d’autres standards. Les recommandations sont complémentaires à une récente étude mandatée par l’OFEV au bureau Interface sur la simplification et l’uniformisation des aides à l’application édictées par cet office.

Publikationssprachen (Deutsch)

Französisch (Zusammenfassungen auf deutsch und englisch)

Publikationssprachen (Französisch)

Französisch (Zusammenfassungen auf deutsch und englisch)

Publikationen / Ergebnisse (Deutsch)

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Publikationen / Ergebnisse (Französisch)

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