Evaluation der Ergänzungsleistungen zu AHV / IV

• Forschungsstelle: EFK
• Projektnummer: 5151

Kurzbeschreibung (Deutsch)

Die Evaluation der Ergänzungsleistungen zu AHV und IV soll folgenden Hauptfragen nachgehen:

• Wie kommen die kantonalen EL-Durchführungsstellen ihrer Informationspflicht gegenüber den EL-Bezugsberechtigten nach?
• Welche Wirkungen haben die unterschiedlichen Informationspolitiken?
• Wie wenden die kantonalen EL-Durchführungsstellen die Regelung des anrechenbaren Vermögens an und welche Auswirkungen ergeben sich auf den EL-Bezug?
• Inwieweit ergibt sich im Rahmen der Aufsichtspflicht ein Handlungsbedarf für den Bund?

Die Evaluation soll schliesslich die Bedeutung weiterer Faktoren im Zusammenhang mit den unterschiedlichen kantonalen EL-Quoten klären können.

Die Berichterstattung ist im März 2006 vorgesehen.

Kurzbeschreibung (Französisch)

L’évaluation des prestations complémentaires à l’AHV-AI doit répondre aux questions principales suivantes:

• Comment les organes cantonaux d’application s’acquittent-ils de leur obligation d'informer les bénéficiaires potentiels de prestations complémentaires?
• Quels effets ont les différentes politiques d'information?
• Comment les organes cantonaux appliquent-ils les dispositions légales concernant la prise en compte de la fortune et quels sont les effets sur les bénéficiaires potentiels ?
• Dans quelle mesure la Confédération doit-elle agir dans le cadre de sa fonction d’instance de surveillance ?

L'évaluation doit enfin apprécier l’importance d’autres facteurs susceptibles d’expliquer les différences cantonales quant au taux de bénéficiaires de prestations complémentaires.

Le rapport devrait être présenté au mois de mars 2006.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Das Wesentliche in Kürze

Die Ergänzungsleistungen (EL) zur AHV und IV wurden 1966 eingeführt und waren als Übergangsleistungen gedacht, bis die Renten eine existenzsichernde Höhe erreichen. In der Zwischenzeit haben sich die EL jedoch zu einem unverzichtbaren Bestandteil der Ersten Säule entwickelt. Sie helfen dort, wo die Renten und das übrige Einkommen die minimalen Lebenskosten nicht decken. Bei den EL handelt es sich um bedarfsabhängige Versicherungsleistungen. Der Anspruch muss von den Berechtigten geltend gemacht werden. Der Vollzug obliegt den Kantonen, welche in der Regel die kantonalen Ausgleichskassen als EL-Durchführungsstellen bezeichnet haben. Ausnahmen bilden die Kantone Basel-Stadt, Genf und zum Teil Zürich. Die Gemeinden bzw. die AHV-Zweigstellen werden bei der Durchführung beigezogen. Je nach Kanton spielen sie dabei eine unterschiedlich starke Rolle. Der Bund hat die Aufsicht über die Durchführung inne und sorgt dafür, dass seine Subventionsmittel richtig eingesetzt werden. Ende 2004 erhielten laut Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) knapp 235 000 Personen - 14,6% der AHV- und IV-Rentner - EL. Gesamtschweizerisch wurden im Jahr 2004 rund 50 000 EL-Neugesuche eingereicht, wovon zwei Drittel gutgeheissen wurden.

Die EL werden aus allgemeinen Steuermitteln des Bundes, der Kantone und teilweise der Gemeinden finanziert. Die Bundesbeiträge liegen zwischen 10 und 35%. Wie hoch sie für die einzelnen Kantone ausfallen, hängt von der Finanzkraft der Kantone ab. Die gesamten EL-Ausgaben beliefen sich im Jahr 2004 auf 2,85 Mrd. Franken, wovon 22.5% zu Lasten des Bundes gingen. Im Zusammenhang mit der Einführung der Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) ist bei der EL ein neuer Finanzierungsschlüssel zwischen Bund und Kantonen vorgesehen. Der Bund wird künftig rund 5/8 der EL-Ausgaben für die Deckung des allgemeinen Existenzbedarfs übernehmen, hingegen gehen die EL zur Deckung der zusätzlichen Heimkosten sowie der Krankheits- und Behinderungskosten vollständig zulasten der Kantone. Somit wird sich der Bundesanteil gemäss Hochrechnungen auf rund 30% erhöhen.

Gegenstand und Zweck der Evaluation

Die Evaluation soll zum einen die Informationspolitik der Durchführungsorgane in den einzelnen Kantonen gegenüber den EL-Bezugsberechtigten prüfen. Zum anderen soll die Evaluation die EL-Gesuchsprüfung, insbesondere die Anwendung und Auswirkung der Regelung des anrechenbaren Vermögens in den einzelnen Kantonen analysieren. Die dabei gewonnenen Ergebnisse dienen dem BSV zur Beantwortung zweier Postulate. Im Weiteren wurde untersucht, inwieweit verschiedenste Faktoren die sehr unterschiedlichen kantonalen und kommunalen EL-Quoten beeinflussen.

Die Evaluation stützt sich auf Auswertungen einer schriftlichen Befragung der EL-Durchführungs-organe (28 EL-Durchführungsstellen, entspricht einer Rücklaufquote von 100% und 1 138 AHV-Zweigstellen, Rücklaufquote von 63%) sowie einer telefonischen Befragung bei 2 347 Personen ab 60 Jahren. Zudem bilden auch Interviews, schriftliche Unterlagen, das EL-Statistikregister beim BSV sowie eine multivariate Analyse Grundlage dieser Evaluation.

Die Information funktioniert und der Informationsstand ist gut

Die Evaluation hat ergeben, dass der gesetzliche Informationsauftrag von den EL-Durchführungs-stellen wahrgenommen und in allen Kantonen regelmässig über EL informiert wird. Bezüglich der Intensität der Nutzung verschiedener Kommunikationsmittel bestehen indes gewisse Unterschiede. Neben den Ausgleichskassen, AHV-Zweigstellen und IV-Stellen, staatlichen Sozialdiensten sowie Alters- und Pflegeheimen sind Pro Senectute und Pro Infirmis ebenfalls wichtige Beratungs- und Informationsorgane im Bereich der EL. Fast 90% der telefonisch Befragten haben schon einmal etwas über EL gehört. Daraus ist zu schliessen, dass durch die EL-Informationstätigkeiten ein relativ grosser Adressatenkreis erreicht wird.

Die Bevölkerung wird über verschiedene Kanäle informiert. Die EL-Durchführungsstellen informieren schriftlich bei erstmaligen AHV- und IV-Rentenverfügungen. Die übrige Bevölkerung wird in erster Linie über die Presse informiert. Die AHV-Zweigstellen informieren neben Artikeln in Lokalzeitungen insbesondere mit dem Aushang von Plakaten. Das Internet bildet heute ebenfalls einen wichtigen Informationskanal. Eine weitere zentrale Informationsquelle für potentielle EL-Beziehende ist das unmittelbare persönliche Umfeld, also Familie, Verwandte und Freunde.

Besondere Schwierigkeiten bei der Gesuchsprüfung

Grundsätzlich wird den Angaben der EL-Gesuchstellenden vertraut. Die EL-Durchführungsorgane nehmen dennoch vertiefte Prüfungen der EL-Neugesuche vor. Die Gesuchsabwicklung und -prüfung in den verschiedenen Kantonen ist vergleichbar, wobei die Neuanmeldungen vertiefter abgeklärt werden als die periodischen Revisionsfälle. Die grössten Schwierigkeiten bei der Überprüfung von EL-Gesuchen bereiten den EL-Durchführungsstellen Sachverhaltserhebungen und -beurteilungen zu Änderung des Pflegebedarfs, ausländischen Liegenschaften und Rentenansprüchen, Berechnung des hypothetischen Einkommens, BVG-Ansprüchen sowie Erbschaften. Allfällige von den EL-Gesuchstellenden nicht deklarierte Werte bleiben den EL-Durchführungsorganen häufig unbekannt und können demnach auch nicht überprüft werden. Beim Informationsaustausch bzw. bei der Datenverfügbarkeit zwischen allen beim Gesuchsverfahren möglichen involvierten Stellen ist indes Verbesserungspotenzial vorhanden. Der EL-Missbrauch wird von den 1 166 EL-Durchführungsorganen auf 0 bis 5 % aller EL-Fälle geschätzt.

Verzichtshandlungen spielen eine untergeordnete Rolle

Bei einer Neuanmeldung muss die EL-Durchführungsstelle überprüfen, ob Vermögens- oder Einkunftsverzichte (z.B. lebzeitige Schenkungen an Nachkommen, gewährte Erbvorbezüge, Verzicht auf Erbschaften, Rentenleistungen, Rechtsansprüche und familienrechtliche Unterhaltsbeiträge sowie auf Wohnrechte bzw. Nutzniessungen) vorliegen. Die schriftliche Befragung bei den EL-Durchführungsstellen zeigt, dass bei geschätzten 10% der eingereichten EL-Gesuche Verzichtshandlungen vorliegen. Das Vorliegen von Verzichtshandlungen bzw. die Annahme darüber werden, soweit dies sinnvoll erscheint und möglich ist, anhand der Steuerangaben rückwirkend überprüft. Bei den kontrollierten Zeitperioden bestehen zwischen den Kantonen jedoch Unterschiede.

Es stehen kaum Informationen über abgelehnte Gesuche zur Verfügung

Da keine detaillierten Daten über die abgelehnten Gesuche zur Verfügung stehen, kann nicht genau festgestellt werden, welche Kriterien in welchem Ausmass zur Ablehnung von EL-Gesuchen beitrugen. Fest steht jedoch, dass die Freiräume bei den kantonalen Freibeträgen für Liegenschaften sowie beim anrechenbaren Vermögensverzehr von AHV- und IV-Rentnern in Heimen und Spitälern zu unterschiedlichen EL-Berechnungen führen. Rund 75% aller EL-Beziehenden verfügen über kein anrechenbares Vermögen. Geschätzte 10% der EL-Gesuchstellenden verfügen über Grundeigentum und 40% von ihnen wird EL zugesprochen. Diese Quote ist im Verhältnis zu den zwei Dritteln gutgeheissenen Neugesuchen etwas tiefer.

Die EL-Quote wird primär von strukturellen Faktoren beeinflusst

Die Analyse zeigt, dass die Informationspolitik der EL-Durchführungsorgane und die übrigen untersuchten EL-spezifischen Faktoren (Bestimmungen zum anrechenbaren Vermögen und der EL-Finanzierungsschlüssel) einen statistisch signifikanten, wenn auch eher geringen Einfluss auf die EL-Quote haben. Andere Faktoren wie strukturelle Rahmenbedingungen und demografische Konstellationen spielen diesbezüglich eine wesentlich stärkere Rolle. Die bedeutendsten Einflussfaktoren auf die EL-Quote sind der Anteil ausländischer Rentner (vermutlich infolge fehlender AHV-Beitragsjahre und tieferer massgebender Einkommen), die unterschiedlichen Anteile erwerbstätiger Rentner, die Wohneigentumsquote sowie das Steuer- und Einkommensniveau in den Kantonen und Gemeinden. Zudem werden unterschiedliche EL-Quoten von weiteren im Modell nicht berücksichtigten Faktoren beeinflusst oder es handelt sich um zufällige Unterschiede, die per se nicht erklärt werden können.

Die EL-Nichtbezugsquote wird von den EL-Durchführungsorganen tief beurteilt

Als EL-Nichtbezugsquote wird der prozentuale Anteil der grundsätzlich EL-Berechtigten bezeichnet, welche ihre Ansprüche nicht geltend macht. Die EL-Durchführungsorgane schätzen die EL-Nichtbezugsquote der grundsätzlich EL-Berechtigten auf durchschnittlich 6% ein (bei Heimbewohnern wesentlich tiefer als bei zu Hause wohnenden Personen). Die EL-Nichtbezugsquote von rund 33%, welche in einer im Jahr 1997 erschienen Nationalfondsstudie ausgewiesen wurde, erscheint heute angesichts der Erkenntnisse der vorliegenden Evaluation als zu hoch. Die wichtigsten Gründe für den Nichtbezug von EL sind grundsätzlich der fehlende Bedarf an Unterstützung und die Hemmschwelle, gegenüber dem Gemeinwesen die persönlichen und finanziellen Verhältnisse offen zu legen. Die Ergebnisse der telefonischen Befragung bestätigen diese Einschätzungen der EL-Durchführungsorgane.

Empfehlungen

Die Ergebnisse dieser Evaluation führen zu folgenden fünf Empfehlungen zuhanden des BSV:

§ Fixierung eines Minimalstandards für Informationstätigkeiten der EL-Durchführungsstellen bzw. AHV-Zweigstellen zusammen mit der Kommission für EL-Durchführungsfragen

§ Einheitliche Festlegung des Vermögensverzehrs bei AHV- und IV-Rentnern in Heimen für alle Kantone

§ Künftige Erfassung der Daten über die abgelehnten EL-Gesuche im EL-Statistikregister des BSV

§ Wiedereinführung von materiellen EL-Einzelfallprüfungen bei den EL-Durchführungsstellen vor Ort durch das BSV

§ Sicherstellung des automatischen Zugangs der EL-Durchführungsstellen zu den für die Gesuchsprüfung relevanten Daten (insbesondere Steuerdaten).

Das BSV spricht sich gegen die Fixierung von Minimalstandards für die Informationstätigkeit aus, da die Verantwortung für die Information bei den Kantonen verbleiben soll. Zudem befürchtet das BSV, dass die Kantone sich nur noch an den Minimalstandard halten würden. Was die Empfehlung betreffend die einheitliche Festlegung des Vermögensverzehrs für alle Kantone angeht, so wurde mit der Botschaft zur Revision des EL-Gesetzes im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs vorgeschlagen, dass die Kantone weiterhin die Möglichkeit haben sollen, den Vermögensverzehr unterschiedlich festzulegen. Der Ständerat (Erstrat) hat in der Frühjahrssession 2006 das revidierte ELG in diesem Sinne verabschiedet. Bei den übrigen drei Empfehlungen wird das BSV die entsprechenden Abklärungen zur Umsetzung vornehmen. Die Stellungnahme des BSV befindet sich am Ende des Berichts.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Englisch)

Key facts

Supplementary Benefits to the Old Age and Survivors' Insurance (AHV) and to the Invalidity Insurance (IV) were introduced in 1966 as a transitional benefit until the pensions reach a minimum level of subsistence. In the meantime, the Supplementary Benefits have developed as an indisputable component of the first pillar of provisions for old age, widowed spouses or children and for the disabled. They assist in cases where the pension and other income do not cover minimum costs of living. The Supplementary Benefits are a demand-related insurance benefit. A person eligible for an entitlement must lodge a claim. The execution falls under the jurisdiction of the cantons who have generally designated the cantonal compensation offices as the implementing agency for Supplementary Benefits. The cantons of Basel City, Geneva and partially Zurich, are exceptions to this rule. The communes, or the branch offices of the Old Age and Survivors' Insurance (AHV), are also involved in the execution of benefits. Accordingly, they play a role of varying importance, depending on the canton. The confederation exercises internal supervision over the implementation of the benefits and ensures that its subsidies are appropriately deployed. According to the Federal Social Insurance Office (FSIO), at the end of 2004, 235,000 people were receiving Supplementary Benefits - this represents 14.6% of all AHV and IV pensioners. In 2004, around 50,000 new requests for Supplementary Benefits were received in all of Switzerland, of which two thirds were approved.

The Supplementary Benefits were funded out of general taxation funds from the confederation, the cantons and also to some extent from the communes. The confederation's contribution lies between 10% and 35%. The extent of the contribution by the cantons, depends on the financial strength of the individual cantons. The entire expenditure on Supplementary Benefits reached CHF 2.85 billion in 2004, of which 22.5% fell upon the confederation. With the introduction of the reform of the Financial Equalisation Mechanism, the Supplementary Benefits are envisaged as a new funding equalisation formula between the confederation and the cantons. In the future, the confederation will take on five eighths of the Supplementary Benefits expenditure for covering basic needs, and in contrast, the cantons will fully take on the costs of the Supplementary Benefits for covering additional nursing home costs, as well as the costs for sickness and disability. Based on extrapolation, the share of the confederation will reach around 30% accordingly.

The purpose and object of the evaluation

On the one hand the evaluation should serve the purpose of reviewing the information policy of the executing bodies of the individual cantons with respect to Supplementary Benefits' claimants. On the other hand, the evaluation should enable an analysis to take place of the procedures for examining applications in the individual cantons, in particular with respect to the use and impact of the mode of establishing countable assets. The results attained from this exercise assist the Federal Social Insurance Office in responding to two postulates. Furthermore, it was investigated to what extent a range of different factors influence the Supplementary Benefits quota which fluctuates widely between the cantons and communes. The evaluation is based on an analysis of a written questionnaire completed by the Supplementary Benefits implementing bodies (28 Supplementary Benefits implementing agency, corresponding to a return ratio of 100%, and 1,138 branch offices of the Old Age and Survivors' Insurance, return ratio 63%), as well as on telephone interviews with
2,347 people over the age of 60, on interviews and on written material, on the FSIO's statistical records on Supplementary Benefits and on a multivariate analysis.

The information works and is up to date

The evaluation revealed that the legal requirement for disseminating information by the Supplementary Benefits implementing agencies has been respected and information on Supplementary Benefits is disseminated on a regular basis by the cantons. With respect to the use of the various modes of communication there are distinct differences. Apart from the compensation offices, the branch offices of the Old Age and Survivors' and Disability Insurance, state social welfare services as well as retirement and nursing homes, the organisations Pro Senectute and Pro Infirmis also play an important advisory and information role in the area of Supplementary Benefits. Nearly 90% of those contacted in telephone interviews, had already heard of Supplementary Benefits. We can therefore conclude that the information activities on Supplementary Benefits have reached their target audience.

The general public is informed through various information channels. The Supplementary Benefits implementing agency provides information to first time claimants to the Old Age and Survivors' Insurance and to the Invalidity Insurance schemes in writing. The remainder of the general public is mainly kept informed through the press. In particular, the branch offices of the Old Age and Survivors' Insurance use public posters, as well as publishing articles in the local newspaper. The internet also represents an important information channel today. A further key information channel for potential Supplementary Benefits claimants is one's own immediate circle of friends and family.

Particular difficulties by the examination of applications

Basically the data given by the applicant is considered as true. Nevertheless, the Supplementary Benefits implementing agency carries out an in-depth examination of a new application for Supplementary Benefits claims. The procedures for making an application and for its examination are similar between the various cantons, although new requests are examined in more depth than cases subject to periodic review. In carrying out the examination of applications for Supplementary Benefits, the greatest challenge for the processing offices is posed by the difficulty of establishing and appraising facts on changes to the level of required support by a case, by foreign property and pension claims, the calculation of a hypothetical income, claims under the Occupational Pension Act, as well as by inheritance matters. The implementing body of Supplementary Benefits often remains unaware of assets not declared by the applicant and therefore cannot be checked. In this regard, there is scope for improvement in the exchange of information (or the availability of data) between all the various government agencies likely to be involved in the application procedure. Abuse of the system is estimated by the 1,166 implementing agencies to range between 0 to 5 % of all Supplementary Benefits cases.

Disclaimers play a minor role

For each new application the Supplementary Benefits implementing agency must check whether there is a disclaimer of assets or income (e.g. in relation to inter vivos gifts to descendents, advance payments of inheritances, inheritance disclaimers, pension benefits, legal claims and maintenance contributions under family law, as well as rights of abode or rights of use). The written survey carried out on the implementing agencies shows that in an estimated 10% of the requests for Supplementary Benefits received, a disclaimer exists. The existence of a disclaimer, or the presumption of such, is examined retrospectively to the extent possible and reasonable, based on details from tax returns. There are differences among the cantons however, in relation to the time frame examined.

There is scant information available on rejected applications

As there is no detailed data available on the rejected applications, it cannot be clearly determined which criterion contributed to the rejection of applications for Supplementary Benefits and to what extent. What can be established however, is the fact the scope of discretion enjoyed by the cantons in granting tax free allowances on property, as well as in the area of the consumption of countable assets by pensioners in nursing homes and hospitals, leads to differing calculations for Supplementary Benefits. Around 75% of all recipients of Supplementary Benefits have no access to countable assets. An estimated 10% of the Supplementary Benefits applicants own their own home and 40% of the requests for Supplementary Benefits from this group are approved. This proportion is somewhat lower when compared with the overall approval rate of two thirds for new requests.

The Supplementary Benefits quota is mainly influenced by structural factors

The analysis shows that the information policy of the Supplementary Benefits implementing agency and other investigated factors specific to Supplementary Benefits have a statistically significant influence, even if the influence they exert on the Supplementary Benefits quota is rather minor (factors investigated include provisions on countable assets and the funding equalisation formula of Supplementary Benefits). Other factors, such as the structural framework and demographic constellations, play a more important role here. The most significant factors influencing the Supplementary Benefits quota are the share of foreign pensioners (presumably as a result of missing contributory years to the pension scheme and the consequentially lower income), differing shares of employed pensioners, the rate of home ownership, as well as the taxation and income levels in the cantons and communes. Furthermore, differing Supplementary Benefits quotas were influenced by other factors not taken into consideration in the model, or, it is simply a matter of inexplicable differences per se, occurring by chance.

The proportion not drawing on Supplementary Benefits was assessed as low by the implementing bodies

The proportion not drawing on Supplementary Benefits signifies the percentage share of those persons basically entitled to Supplementary Benefits but do not lodge a claim. The Supplementary Benefits implementing agencies estimate an average of 6% of those who would qualify for Supplementary Benefits but who are not drawing on them (this is substantially lower for those living in a nursing home than for those persons living at home). The 33% showed in a National Funds study in 1997 as a proportion fo those entitled but not claiming Supplementary Benefits would now appear too high in light of the results of the recent evaluation. The main reasons for not claiming Supplementary Benefits entitlements are basically the lack of need for support and reluctance to reveal one's personal and financial situation to local government authorities. Results from the telephone interviews confirm the estimates made by the Supplementary Benefits implementing bodies in this regard.

Recommendations

The results of this evaluation lead to the following five recommendations to the FSIO:

§ The establishment of a minimum standard for information dissemination activities carried out by the Supplementary Benefits implementing agencies (or the branch offices of the Old Age and Survivors' Insurance) in collaboration with the Committee for Issues on the Implementation of Supplementary Benefits

§ The establishment of a uniform basis for all cantons regarding the consumption of countable assets by pensioners (AHV and IV) in nursing and retirement homes

§ In future, data should be collected regarding rejected applications for Supplementary Benefits and incorporated into the statistical records of FSIO

§ A re-introduction of the practice of examination by the FSIO of individual cases in Supplementary Benefits on location at the implementing agency

§ Ensuring automatic access by the Supplementary Benefits implementing agency to data relevant to the examination of applications (particularly data relating to tax details).

The FSIO rejects the idea of fixed minimum standards on information dissemination activities, as responsibility for information rests with the cantons. Furthermore, the FSIO fears that the cantons would only adhere to the minimum standard. With respect to the recommendation regarding the establishment of a uniform basis for all cantons for the consumption of countable assets, it was proposed in the message on the revision of the Supplementary Benefits Act in the context of reform of the Financial Equalisation Mechanism that the cantons continue to enjoy the possibility of establishing differing bases for the consumption of countable assets. In the spring session of 2006, the Council of States (the first council to do so) approved the revised Supplementary Benefits Act in this respect. With regard to the remaining three recommendations, the FSIO will clarify which appropriate measures will be taken for their implementation. Further details on the FSIO's position can be found at the end of the full report.

Original text in German

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

L’essentiel en bref

Les prestations complémentaires (PC) à l’AVS et à l’AI sont entrées en vigueur en 1966 sous la forme d’un régime sensé être provisoire dans l’attente de rentes suffisantes pour la couverture des besoins vitaux. Entre-temps, les PC sont devenues un élément essentiel du premier pilier. Elles viennent en aide là où les rentes et les autres revenus ne suffisent pas à couvrir le minimum d’existence. Il appartient aux intéressés de faire valoir eux-mêmes le droit à ces prestations. La mise en œuvre des PC incombe aux cantons, qui ont en règle générale désigné la caisse cantonale de compensation en qualité d’organe compétent. Font exception à cette règle les cantons de Bâle-Ville, Genève et, en partie, Zürich. Les communes ou les agences communales AVS ont un rôle important qui varie suivant les cantons. La Confédération surveille la mise en œuvre du régime et veille à ce que les subventions octroyées le soient à bon escient. Selon les chiffres de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), on recensait 235’000 bénéficiaires de PC à fin 2004. Ce nombre équivaut à 14,6% de l’effectif des rentiers de l’AVS et de l’AI. 50’000 nouvelles demandes de PC ont été déposées en Suisse au cours de l’année 2004, dont les deux tiers ont été acceptées.

Les PC sont financées par les ressources fiscales générales de la Confédération, des cantons et, en partie, des communes. La part de la Confédération varie entre 10 et 35%, selon la capacité financière des cantons. Le montant total des dépenses PC s’est élevé, en 2004, à 2,85 milliards de francs, dont 22,5% étaient supportés par la Confédération. La réforme de la péréquation financière (RPT) prévoit toutefois une nouvelle clé de répartition entre la Confédération et les cantons. La Confédération va prendre en charge 5/8 des dépenses des PC concernant la couverture des moyens d’existence généraux. Par contre, les frais supplémentaires relatifs aux homes pour personnes âgées et aux coûts de santé et d’invalidité vont passer entièrement à la charge des cantons. D’après les estimations, la part du financement de la Confédération devrait atteindre environ 30%.

Objet et but de l’évaluation

L’évaluation analyse la politique d’information des organes d’exécution au sein des cantons envers les bénéficiaires de PC. Elle examine aussi la vérification du droit aux prestations, en particulier sous l’angle de l’application et de la portée de la réglementation inhérente à la fortune déterminante dans les cantons. Les résultats doivent servir à répondre à deux interventions parlementaires. Enfin, l’évaluation s’est penchée sur les causes des importantes différences qui existent entre les cantons et les communes quant au nombre de bénéficiaires de PC.

L’évaluation se base sur les résultats d’une enquête écrite menée auprès des organes appliquant les PC, à savoir auprès de 28 organes d’exécution PC (taux de réponse : 100%) et de 1’138 agences communales AVS (63%), mais également sur un sondage téléphonique auprès de 2'347 personnes âgées de 60 ans et plus. Elle s’appuie en outre sur des interviews, des documents écrits, le registre statistique des PC à l’OFAS, ainsi que sur une analyse multivariée.

L’information fonctionne et le niveau d’information est bon

L’évaluation a démontré que les exigences légales requises en matière d’information étaient prises au sérieux par les organes d’exécution PC et que tous les cantons procédaient à une information régulière. Certaines différences sont observées au plan de l’intensité d’utilisation des divers moyens de communication existants. Les caisses de compensation, les agences communales AVS et les offices AI, mais également des organes d’assistance étatiques, les homes pour personnes âgées ou les homes médicalisés, ainsi que Pro Senectute et Pro Infirmis, s’avèrent être des organes d’information essentiels en matière de PC. Près de 90% des personnes sondées par téléphone ont déjà entendu parler des PC. Force est dès lors de conclure que ce cercle de personnes reçoit les informations PC.

La population est informée par les canaux les plus divers. Les organes PC informent par écrit lors des premières décisions de rentes AVS et AI. Le reste de la population est informé en première ligne par la presse. Les agences AVS informent pour leur part par la diffusion d’articles dans la presse locale, mais également au moyen d’affiches. Internet est lui aussi devenu un vecteur important d’information. Une autre source d’information de premier ordre pour les bénéficiaires potentiels de PC est constituée par le cercle de la famille, des proches et des amis.

Il est parfois difficile de vérifier le droit aux prestations

En principe, on fait confiance aux données fournies par les demandeurs de PC. Il n’en demeure pas moins que le dépôt d’une première demande de PC fait l’objet, par l’organe PC, d’examens approfondis. Le processus de traitement et d’examen des demandes est très similaire d’un canton à l’autre, les nouvelles demandes faisant l’objet d’un examen plus attentif que les cas soumis aux révisions périodiques. Les plus grosses difficultés ont trait au rassemblement des données concrètes du cas d’espèce ainsi qu’aux appréciations inhérentes à une modification du degré des soins requis, aux biens immobiliers à l’étranger, au droit éventuel à des rentes, au calcul du revenu hypothétique, aux prétentions LPP, sans occulter tout le chapitre lié aux successions. Il peut arriver que des biens ou des valeurs non déclarés par les demandeurs de PC restent ignorés des organes PC et ne peuvent donc être vérifiés. Un potentiel d’amélioration existe toutefois au niveau de l’échange des informations ou de la disponibilité des données entre tous les organes concernés par la procédure de demande. Le nombre des abus en matière de PC varie, selon les estimations des 1’166 organes PC, de 0 à 5% de la totalité des cas PC.

Les actes de dessaisissement jouent un rôle mineur

Lors d’une nouvelle demande, l’organe PC doit examiner si des éléments de revenu ou de fortune (p. ex. donations entre vifs, avances d’hoiries, renonciation à un héritage, à l’exercice du droit à une rente, à des prestations d’entretien du droit de la famille, ainsi qu’à des droits d’habitation ou d’usufruit) ont été dessaisis. L’enquête écrite menée auprès des organes PC démontre qu’il est question d’un dessaisissement dans environ 10% des demandes PC déposées. L’examen y relatif est opéré sur la base de données fiscales et si possible rétroactivement lorsqu’une telle opération paraît indiquée. On observe des différences entre les cantons au niveau des périodes contrôlées.

Il y a très peu d’informations concernant les demandes rejetées

Faute de données détaillées sur les demandes rejetées, il n’est guère possible de savoir en vertu de quels critères et dans quelle ampleur des demandes PC ont été rejetées. Cela étant, les marges de manoeuvre laissées aux cantons en matière de franchises sur les immeubles ou de taux d’imputation de la fortune des bénéficiaires de rentes AVS et AI vivant dans un home ou dans un hôpital aboutissent à des calculs PC différenciés. Aucune fortune n’est prise en compte pour environ 75% des bénéficiaires de PC. Environ 10% des demandeurs de PC font état d’une propriété foncière et 40% d’entre eux obtiennent une PC. Comparé au taux général d’acceptation des nouvelles demandes qui s’élève à deux tiers, ce taux est donc plus faible.

Le nombre de bénéficiaires de PC est influencé avant tout par des facteurs structurels

L’analyse démontre que si la politique d’information mise en oeuvre par les organes PC, de même que les autres facteurs PC spécifiques examinés (dispositions relatives à la fortune à prendre en compte et clé de financement des PC), jouent un rôle significatif d’un point de vue statistique, ils n’influencent que modérément le nombre de bénéficiaires de PC. D’autres facteurs, comme les conditions-cadre d’ordre structurel ou la situation démographique, jouent un rôle bien plus significatif. Les facteurs d’influence les plus marquants sont toutefois la part des rentiers étrangers (en raison, probablement, d’années de cotisations AVS manquantes et de revenus déterminants plus bas), les parts variables de rentiers poursuivant l’exercice d’une activité lucrative, la proportion de logements en propriété, ainsi que le taux d’imposition et le niveau des revenus dans les cantons et les communes. Les variations au niveau du taux de bénéficiaires s’expliquent également par d’autres facteurs qui n’ont pas pu être pris en compte, ou d’autres raisons plus aléatoires encore.

Les organes PC estiment que le taux de non-perception des PC est bas

Le taux de non-perception des PC est constitué par le pourcentage des ayants droit potentiels aux PC qui ne font pas valoir leur droit y relatif. Les organes PC évaluent ce taux à 6% en moyenne (il est nettement plus bas chez les pensionnaires de home que chez les personnes vivant à domicile). Le taux de non-perception de 33%, établi par une étude du Fonds national de 1997, paraît exagéré au regard de l’évaluation ici menée. Les causes principales de non-perception de PC résident avant tout dans le sentiment de ne pas avoir besoin de telles prestations, mais aussi dans le souci à ne pas vouloir faire état de sa situation personnelle et financière vis-à-vis des autorités publiques. Les résultats des sondages téléphoniques confirment les appréciations des organes PC.

Recommandations

Les résultats de l’évaluation mènent aux cinq recommandations suivantes à l’attention de l’OFAS:

§ Fixation - en collaboration avec la Commission des problèmes d’application en matière de PC - d’un standard minimal pour les tâches d’information qui incombent aux organes PC et autres agences communales AVS

§ Fixation d’un taux unique dans tous les cantons d’imputation de la fortune des rentiers AVS et AI vivant dans un home

§ Enregistrement au sein du registre des statistiques de l’OFAS des données des demandes de PC rejetées

§ Reprise par l’OFAS de contrôles matériels des cas d’espèce PC auprès des organes d’exécution des PC

§ Garantie d’un accès automatique des organes PC aux données relevantes pour l’examen du cas (en particulier les données fiscales).

L’OFAS se prononce contre la fixation de standards minimaux pour l'information, cette respon­sabilité devant rester, selon lui, au sein des cantons. En outre, l’OFAS craint que les cantons ne s'en tiennent plus qu’à la norme minimale. Quant à la recommandation sur la fixation d’un taux unique d’imputation de la fortune, le récent message concernant la révision de loi sur les presta­tions complémentaires dans le cadre de la nouvelle péréquation financière prévoit que les cantons conservent la possibilité de fixer différemment ce taux. Le Conseil des Etats a adopté ce projet de révision lors de sa session de printemps 2006, en tant que première chambre consultée. L’OFAS va entreprendre les démarches nécessaires pour mettre en place les trois autres recommanda­tions. L'avis de l’OFAS se trouve à la fin du rapport.

Texte original en allemand

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