Ressortforschung des Bundes: Evaluation des Behördenarrangements sowie der Forschungskonzepten und deren Umsetzung

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 40

Schlüsselwörter (Deutsch)

Forschung (Ressortforschung)

Abstract (Deutsch)

Das Wichtigste in Kürze

Zielsetzung, Evaluationsfragen

Die schweizerische Forschungspolitik ist gekennzeichnet durch die Vielzahl der Akteure und die Komplexität der Prozesse der beteiligten Institutionen. Das trifft auf die Ressortforschung des Bundes ebenfalls zu. Sie hat zurzeit einen Umfang von etwa 250 Mio. CHF (2004).

Mit der Bedeutung und dem Anspruch der Ressortforschung, den staatlichen Füh­rungsorganen (Exekutive, Verwaltung, Parlament) primär Wissens- und Entschei­dungsgrundlagen für aktuelle und künftige Gesellschaftsprobleme bereitzustellen und damit politische Relevanz zu erlangen, kontrastiert die selbst für Insider schwer überblickbare Vielfalt von Fragestellungen, Vorgehensweisen und Umsetzungsakti­vitäten der Ressortforschung betreibenden Verwaltung.

Nun sind gerade in den letzten Jahren, unter anderem aufgrund von Empfehlungen des Schweizerischen Wissenschafts- und Technologierates (SWTR) und des Staats­sekretariats für Bildung und Forschung (SBF), verschiedene Instrumente entwickelt und eingesetzt worden, welche den erkannten Mängeln und Dysfunktionalitäten begegnen sollen.

Nach wie vor werden aber in den eidgenössischen Räten kritische Fragen in Bezug auf die Ressortforschung gestellt. Die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) hat unter anderem deshalb eine Projektskizze zur Evaluation in der Ressort­forschung erarbeitet. Darauf gestützt hat die Subkommission EDI/UVEK der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) entschieden, die Evaluation auf das Behördenarrangement und die Ressortforschungskonzepte zu fokussieren.

Die Evaluation beantwortet in drei Teilen die folgenden Leitfragen:

– Beurteilung des politisch-administrativen Programms: Sind die Kompetenz­zuteilung und die Ressourcenausstattung im Behördenarrange­ment der Ressortforschung geeignet, die Ressortforschung effektiv und effizient zu steuern?

– Beurteilung der Forschungskonzepte: Inwieweit sind die vorliegenden Forschungskonzepte geeignet, eine koordinierte und kohärente Steuerung der Ressortforschung sicherzustellen?

– Beurteilung der Umsetzung der Forschungskonzepte: Wie ist die Umsetzung der Forschungskonzepte durch die Dienststellen der Bundesverwaltung zu beurteilen?

Vorgehen

Die Vielfalt und Heterogenität der Untersuchungsgegenstände bedingen einen Methodenmix. Grundlage der Evaluation ist die detaillierte Analyse der vorliegen­den Dokumente, insbesondere der vorliegenden neun aktuellen Ressortforschungs­konzepte aus der Periode 2004-2007 und der vier Forschungskonzepte aus der Vor­periode 2000-2003 nebst weiteren Papieren, die in deren Umfeld entstanden sind (z. B. Strategiepapiere, politische Programme, Projektlisten), sowie der Protokolle der mit den Konzepten befassten verwaltungsinternen Gremien (Steuerungs­ausschuss, Koordinationsgruppe). Als Materialquelle diente ferner die Ressort­forschungs­datenbank Administration Research Action Management Information System (ARAMIS), deren Einträge insbesondere im Hinblick auf die Umsetzung der For­schungskonzepte analysiert wurden.

36 persönliche Gespräche mit den für die Konzepte Verantwortlichen haben die Ergebnisse der Dokumentenanalysen ergänzt, erweitert und validiert. Zudem haben zwei auf dem Gebiet der Evaluation von Ressortforschung bestens ausgewiesene Expertinnen den gesamten Forschungsprozess kritisch begleitet.

Beurteilung des politisch-administrativen Programms

In diesem ersten Themenblock waren vier Teilfragen zu beantworten, die sich um die Rechtsgrundlagen, die Kompetenzen und Ressourcen, die beteiligten Akteure sowie die eingesetzten Koordinationsinstrumente drehen.

Was die allgemeinen Rechtsgrundlagen (z. B. Forschungsgesetz und -verordnung) angeht, so sind sie nur in sehr genereller Weise auf die Ressortforschung anwend­bar. Die organisationelle Ausgestaltung des zentralen Steuerungsorgans, nämlich des Steuerungsausschusses, basiert hingegen auf einem Bundesratsbeschluss. Ent­sprechend seiner schwachen formal-rechtlichen Abstützung fällt auch die zuge­hö­rige Kompetenzzuweisung dürftig aus; eine gehaltvolle Kompetenzerteilung an den Departement übergreifenden Steuerungsausschuss zur Steuerung von Inhalten und Ressourcen in der Ressortforschung fehlt. Die inhaltlichen Rechtsbestimmungen für die einzelnen Politikbereiche finden sich in unterschiedlichen Spezialgesetzen, ins­besondere dort, wo für Forschungszwecke gebundene Mittel bereitgestellt werden (Strassenbau, Tabakprävention etc.). Diese sind jedoch noch immer zu allgemein gefasst, als dass sie unmittelbar auf die Konkretisierung der Ressortforschungs­konzepte Anwendung finden könnten. Folgerichtig spielen die Rechtsgrundlagen im Behördenarrangement und innerhalb des Politikbereichs eine eher zweitrangige, wenn auch notwendige Rolle.

Genau so unspezifisch wie die rechtlichen Grundlagen sind auch die Kompetenzen und Ressourcen, über welche die Akteure in Bezug auf die Ressortforschung formell verfügen. Ein getreues Abbild dieser Situation ist der Steuerungsausschuss, der genau über diese Punkte nicht entscheiden kann noch will. So werden im Ausschuss die Konzepte zwar zur Kenntnis genommen, es gibt aber kein formelles Genehmi­gungsverfahren oder geeignete (Rück)-Weisungsmöglichkeiten. Zudem wurde schon in einer frühen Phase explizit festgelegt, dass Budgetfragen in der Kompetenz der Ämter verbleiben. Damit hat der Steuerungsausschuss – im Kontrast zu seinem Namen – die wichtigsten Instrumente zur Steuerung aus der Hand gegeben.

Nach Politikbereichen sind die Unterschiede in Bezug auf die verfügbaren For­schungsressourcen beträchtlich. Diese verhalten sich keineswegs proportional zu den anderen Aufgabenfeldern eines Politikbereiches: So gibt es einerseits Ämter mit einem starken Forschungsbein wie das Bundesamt für Energie (BFE) und anderer­seits solche mit einem schwachen Forschungsarm wie das Bundesamt für Sozialver­sicherung (BSV), die nur begrenzt Erkenntnisgewinnung betreiben, was sich in letz­terem Fall bei politischen Problemkonjunkturen ungünstig auf die Wissensbereit­stellung auswirken muss.

Akteurseitig sind in jedem Fall die jeweils federführenden Ämter ausschlaggebend, die auch den Hauptanteil der Finanzierung aus ihren Budgets bestreiten. Im Steuerungsausschuss und in der nachgeordneten so genannten Koordinationsgruppe der Forschungsspezialisten, in Ämter und zum Teil Departement übergreifenden Konsultationen sowie in Experten- und Beratungsgremien finden Kontakte, Gesprä­che und Know-how-Transfers statt. Die wesentlichen Entscheide fallen aber in aller Regel in den federführenden Ämtern. So gesehen handelt es sich bei den Konzepten im Wesentlichen um Amtskonzepte, obschon sie nominell weiter gefasste Politik­bereiche abdecken.

Der Einbezug der Nutzer bei der konzeptuellen Planung und teilweise bei der Implementation und Umsetzung geschieht fast ausschliesslich im Rahmen von Experten- oder Begleitgremien. Das letzte Wort jedoch hat stets das finanzierende Amt bzw. dessen Leitung, die Aufträge rechtlich verbindlich erteilt und deren Erfül­lung überwacht.

Auf einer allgemeinen Ämter übergreifenden Ebene erweisen sich die Ressort­forschungskonzepte somit in erster Linie als Informations- und Koordinations­instrumente mit nur bescheidenen Steuerungsmöglichkeiten. Der Steuerungs­ausschuss funktioniert im Sinne einer Informationsdrehscheibe, und in der Koordi­nationsgruppe wird materiell fruchtbare Arbeit geleistet. Auf der Basis der Projekt­datenbank ARAMIS stellt das SBF die zentralen Controllingdaten über die Ressort­forschung zusammen. Eine weitergehende Grobsteuerung findet mangels griffiger Steuerungsinstrumente aber nicht statt. Für Koordinations- und Informationszwecke sind die Konzepte in ihrer bisherigen Gestalt demnach als zweckmässig zu beur­teilen, nicht aber für eine Amt übergreifende aktive Steuerung der Ressortforschung.

Beurteilung der aktuellen Forschungskonzepte

In diesem zweiten Evaluationsteil wurden fünf Themenkomplexe untersucht:

– Inhaltliche Vollständigkeit und Lücken der Forschungstätigkeit,

– Angemessene, strategische Ausrichtung,

– Überblick über Schnittstellen, den Forschungsstand (Informationsfunktion),

– Kohärenz von Themenschwerpunkten und Mitteleinsatz,

– Übereinstimmung mit Vorgaben des Steuerungsgremiums (Qualitäts­sicherung).

Im Haupttext finden sich zu jedem Themenkomplex gelungene und weniger gelun­gene Beispiele aus den aktuellen Forschungskonzepten, auf deren Wiedergabe an dieser Stelle verzichtet wird. Stattdessen beschränken wir uns auf die Beurteilung zentraler Ergebnisse.

Mit Blick auf den inhaltlichen Umfang der Forschungskonzepte ist festzustellen, dass diese tatsächlich einen Grossteil der Forschungstätigkeit des Bundes abdecken. Grössere Themenlücken treten aktuell auf, weil drei der vorgesehenen Konzepte aus Ressourcen- und anderen Gründen nicht zustande kamen (Soziale Sicherheit, Berufsbildung, Kultur). Die Amtsfokussierung schuf noch weitere Lücken: Das Kon­zept „Nachhaltige Raumentwicklung und Mobilität“ etwa schliesst dem Namen nach die Wohnforschung zwar mit ein, die entsprechenden Aktivitäten des Bundesamt für Wohnungswesen (BWO) jedoch laufen parallel und weitgehend unverbunden; der Rückzug des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) aus dem sicherheitspolitischen Teil des entsprechenden Konzepts bedeutet keineswegs das Ende entsprechender Aktivitäten in diesem Departement. Die meisten dieser Lücken sind nicht zwingend und können in einer kommenden Planungsperiode geschlossen werden.Es gibt eine gewisse Entsprechung zwischen den Forschungskonzepten, der Legis­laturplanung und den Prioritäten der Bundespolitik, wie sie etwa in den „Herausfor­derungen 2003-2007“ des Perspektivstabs der Bundesverwaltung festgehalten sind. Nur war der Einfluss eher von ersteren auf letztere gerichtet, zumal die meisten Konzepte früher definiert worden sind und nicht wenige Konzeptverantwortliche für den Perspektivstab Inputs beisteuerten. Der SWTR seinerseits verzichtete auf die Formulierung allgemeinerZielsetzungen für die laufende Periode.

Der Bezug zu den Zielen des jeweiligen Politikbereichs ist weniger eindeutig und kann nicht für alle Konzepte gleichermassen festgestellt werden. Manchmal war das Konzept der Anlass, bestehende Strategien weiterzuentwickeln, zu präzisieren und in konkrete Programme umzusetzen. Es gibt auch Fälle, in denen die Erstellung des Konzepts die Gelegenheit war, überhaupt erstmals strategische Themenprioritäten zu formulieren.

Es gibt mannigfaltige Schnittstellen zwischen den Konzepten, die mehr (z. B. Amt für Raumentwicklung [ARE] / Bundesamt für Strassen [ASTRA], Bundesamt für Um­welt, Wald und Landschaft [BUWAL] / BFE / Bundesamt für Landwirtschaft [BLW]) oder weniger (z. B. Bundesamt für Gesundheit [BAG] / Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit [DEZA], Bundesamt für Sport [BASPO] / BAG) offensichtlich sind. Zum Teil werden in den Konzepten selber begriffliche Anstrengungen unter­nommen, um solche Schnittstellen zu klären (v. a. ARE / ASTRA). Die Konzepte gehen auch im Rahmen von Forschungsstand und Themenschwerpunktsetzung auf Schnittstellen­fragen ein. Hinsichtlich Schnittstellen und der Informationsfunktion sind die For­schungskonzepte bei allen Unterschieden in Ausführlichkeit, Tonalität und Gestal­tung schlüssig redigiert. Doppelspurigkeiten auf Konzeptebene liessen sich nicht feststellen.

Im Unterschied zur Entwicklung der Forschungskonzepte ist aber deren Umsetzung weitgehend auf das jeweils federführende Amt konzentriert. Das schafft in den einer Konzepterstellung nachgelagerten Phasen des Vollzugs grundsätzlich ein Potential für Doppelspurigkeiten. Angesichts der Differenziertheit und des professionellen Detaillierungsgrades eines Grossteils der aktuellen Forschungsprojekte sind echte Doppelspurigkeiten – es wird zwei Mal das Gleiche untersucht oder ein Projekt wird doppelt erfasst – kaum zu erwarten. Die Koordinationsgruppe und informelle For­schernetzwerke leisten einen zusätzlichen Beitrag zur Qualitätssicherung in diesen Bereichen.

Einige Forschungskonzepte bleiben bei der Formulierung von Themenschwer­punkten stehen. Andere setzen zusätzlich noch inhaltliche, zeitliche und finanzielle Prioritäten. Die entsprechende Mittelaufteilung, d. h. eine aussagekräftige Ressour­cenplanung, wird jedoch oft nur rudimentär vorgenommen, was ein nachträgliches Controlling erschwert. Detaillierte Aufstellungen der vorgesehenen Finanzflüsse zu den Themenprioritäten gehören zum Kern einer konzeptuellen Planung und sollten entsprechend sorgfältig dargelegt werden, damit Exekutive und Parlament begrün­dete (auch abweichende) Entscheide treffen können.

In Bezug auf eine weitergehende Bewertung der Qualität der Konzepte verbietet sich eine einfache Aussage; zu gross sind die Unterschiede im Einzelnen. Insbesondere im Ausmass an Evaluationserfahrungen und Wirksamkeitsüberprüfungen bestehen zwischen den Ämtern noch erhebliche Unterschiede, aber auch beim Forschungs­management, vor allem der Mandatsvergabe und Projektbegleitung; schwerpunkt­mässig sind diese Defizite eher auf der Stufe der Konzeptumsetzung angesiedelt. Diese Forschungsphasen sind aber mindestens so steuerungsrelevant wie die Kon­zepterarbeitung.

Festzuhalten bleibt, dass die Ressortforschungskonzepte als Steuerungsinstrumente den Ämtern zweifellos die Möglichkeit eröffnen, ihre Forschung in den entspre­chenden Politikbereichen bis zu einem gewissen Grade zu koordinieren und kohä­rente inhaltliche und ressourcenmässige Verteilungen vorzunehmen. Auf dieser Ebene kann die konkrete Themensteuerungs- und Mittelallokationsfunktion ebenso wie der Hauptteil der Qualitätssicherung wahrgenommen werden. Das geschieht besonders dort, wo das Konzept in die Jahresplanungen der Amtsforschung ein­fliesst und wo auch die notwendigen Instrumente der Forschungsbegleitung und des Controllings vorhanden sind, um deren effiziente und effektive Umsetzung zu gewährleisten (z. B. ASTRA, BFE, BLW). Insofern ist die Frage nach der Zweckmäs­sigkeit der Ressortforschungskonzepte auf Amtsebene positiv zu beantworten.

Die Steuerung geschieht aber nicht überall und nicht überall mit der gleichen Kon­sequenz. Hier bestehen Optimierungspotentiale, für deren Realisierung eine nach­drücklichere Aktivität des Steuerungsausschusses in diesen Fragen wohl unum­gänglich ist, damit die Ressortforschungskonzepte auch in übergeordneter Perspek­tive als zweckmässig beurteilt werden können.

Beurteilung der Umsetzung früherer Forschungskonzepte

Der dritte und abschliessende Evaluationsteil ist der bisherigen Umsetzung der älte­ren Forschungskonzepte aus der Periode 2000-2003 gewidmet. Denn die Beur­teilung der thematischen und finanziellen Umsetzung der aktuellen Forschungs­konzepte wird beeinträchtigt durch die Tatsache, dass zum Zeitpunkt der Evaluation erst die Hälfte der laufenden Finanzierungsperiode verstrichen ist. Um die Beurtei­lungsbasis zeitlich zu erweitern, haben wir die Forschungsprojekte und die vier For­schungskonzepte der Periode 2000-2003 als Datengrundlage verwendet.

Auskunft über die selbst durchgeführten und in Auftrag gegebenen Forschungs­projekte gibt grundsätzlich die Datenbank ARAMIS. Die nähere Prüfung hat aller­dings ergeben, dass eine Analyse nach Ressourcenaufwand und Themenschwer­punkten gemäss den Forschungskonzepten für die meisten Politikbereiche kaum durchführbar ist. Dies hat damit zu tun, dass die Rubriken der Projekteinträge bis­lang wenig kongruent waren mit den Themen und Prioritäten der Konzepte. So lange dies so ist, ist eine zuverlässige quantitative Auswertung von ARAMIS im Hin­blick auf die Themenschwerpunkte der Forschungskonzepte kaum möglich. Inzwi­schen haben weitere Ämter (z. B. DEZA seit 2005, BAG seit 2004) eine entspre­chende Klassierung ihrer Projekte eingeleitet.

Dennoch ist aufgrund der qualitativen Ergebnisse unzweifelhaft, dass wegen inter­ner und externer Einflussfaktoren Abweichungen zwischen den Konzepten und ihrer Umsetzung vorhanden sind. Personelle Wechsel, Reorganisationen, interne Mittel­umlagerungen zum einen, Reaktionen der Ämter auf kurzfristige, nicht vorher­sehbare Herausforderungen und auf Anfragen aus der Politik zum andern, nicht zuletzt auch Budgetänderungen des Parlaments und Veränderungen des interna­tionalen Forschungsumfeldes setzen der Planbarkeit von Forschung auch im anwendungsnahen Bereich Grenzen.

Ressortforschungskonzepte: Möglichkeiten und Grenzen

Zur Ressortforschung im Sinne einer gezielten und von den politischen Behörden bis zu einem gewissen Grad lenkbaren Wissensbeschaffung für die Zwecke des Bundes gibt es keine Alternative. Das gilt insbesondere im Hinblick auf die vom Schweize­rischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (SNF) durchgeführten Nationalen Forschungsprogramme (NFP). Es gibt auch nicht „die“ Ressortforschung des Bundes: Es gibt Ämter, die öffentlich wahrgenommenen Themenkonjunkturen in starkem Masse ausgesetzt sind, und es gibt solche, die unmittelbar in aktuelle politische Prozesse eingebunden sind; es gibt Ämter mit For­schungsbudgets in zweistelliger Millionenhöhe, und es gibt solche, deren Budget noch nicht einmal die Millionengrenze erreicht; es gibt Ämter, die anerkannter­massen Spitzenforschung betreiben, und solche, die ihre Aufgabe vor allem in der systematischen Diskussion und strukturierten Weitergabe von Wissen sehen.

Im Detail finden sich erhebliche Differenzen in der Art und Weise, wie mit den Kon­zepten in der Praxis umgegangen wird. Das Spektrum reicht vom Schubladisieren einer aus amtspolitischen Gründen als notwendig erachteten Pflichtübung bis zur aktiven Umsetzung und zur Handhabung als Steuerungs- und Controllingelement der Amtsforschung. Dass die Ressortforschung im Prinzip auf Amtsebene geschieht, bedeutet nicht, dass sie keinen verbindlichen Rahmen braucht, sofern dieser die notwendige Flexibilität gewährleistet. Die spezialgesetzlichen Regelungen sind zur- zeit uneinheitlich und wenig auf die besonderen Bedürfnisse der Ressortforschung ausgerichtet.

Zu Recht wird an die forschenden Stellen des Bundes der Anspruch gestellt, sie sollten ihre Aktivitäten koordinieren. Das war und ist einer der Hauptgründe für die Schaffung des „Steuerungsausschusses BFT“. Koordination als Mittel und nicht als Selbstzweck hat die Fragen nach den Zielsetzungen und konkreten Inhalten zu beantworten sowie die richtigen Instrumente und Massnahmen zu bestimmen. Im gegebenen Zusammenhang ist das nicht allein eine Forderung an die Spitzen von Regierung und Verwaltung, sondern auch ans Parlament.

Die Antwort auf die Frage, ob mit der Einführung der Forschungskonzepte eine strategische und finanzielle Planung in der Ressortforschung etabliert werden konnte, fällt differenziert aus: Ja, was die Forschungsaktivitäten der meisten Ämter mit namhafter eigener Forschung angeht; nein, was die übergeordnete Setzung und Durchsetzung von Prioritäten und Leitlinien für die gesamte Bundesforschung angeht.

Abstract (Französisch)

L’essentiel en bref

Objectifs et questions soulevées dans le cadre de l’évaluation

La politique de la Suisse en matière de recherche est caractérisée par le grand nombre de ses acteurs et la complexité des processus des institutions impliquées. Cela vaut notamment pour la recherche de l’administration fédérale, dont le budget est de quelque 250 millions de francs (2004).

L’ambition première de la recherche de l’administration fédérale, qui consiste à fournir aux organes de direction de la Confédération (pouvoir exécutif, administration, Parlement) des bases scientifiques et décisionnelles concernant des problèmes de société actuels et futurs et, par conséquent, à parvenir à une pertinence sur le plan politique, contraste avec la multiplicité – dont même les acteurs n’ont pas de vue d’ensemble – des questions, méthodes et activités de mise en œuvre au sein de l’administration qui se consacre à la recherche.

Sur la base des recommandations du Conseil suisse de la science et de la technologie (CSST) et du Secrétariat d’Etat à l’éducation et à la recherche (SER), notamment, différents instruments destinés à remédier aux lacunes et dysfonctionnements ont été développés et mis sur pied ces dernières années.

Cependant, la recherche de l’administration fédérale demeure l’objet de questions critiques au sein des Chambres fédérales. C’est la raison pour laquelle le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) a élaboré une esquisse de projet pour une évaluation. S’appuyant sur cette esquisse, la sous-commission DFI/DETEC de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) a décidé de faire porter l’évaluation sur l’arrangement politico-administratif et les plans directeurs de recherche.

L’évaluation répond en trois parties aux questions suivantes :

– Evaluation de l’arrangement politico-administratif : la répartition des compétences et l’attribution des ressources au sein de l’arrangement politico-administratif permettent-elles un pilotage efficace de la recherche de l’administration fédérale ?

– Evaluation des plans directeurs de recherche : dans quelle mesure les plans directeurs de recherche sont-ils appropriés pour assurer un pilotage coordonné et cohérent de la recherche ?

– Evaluation de la mise en œuvre des plans directeurs de recherche : quel jugement porter sur la mise en œuvre des plans directeurs de recherche par les services de l’administration fédérale ?

Méthode

La multiplicité et l’hétérogénéité des objets de l’étude nécessitent une combinaison de méthodes. L’évaluation repose sur l’analyse détaillée des documents disponibles, en particulier les neuf plans directeurs de recherche de la période 2004-2007 et les quatre plans directeurs de la période précédente (2000-2003), auxquels s’ajoutent des documents qui ont été établis dans ce contexte (stratégies, programmes politiques, listes de projets, par ex.) ainsi que les procès-verbaux des instances administratives chargées des plans directeurs (comité de pilotage et groupe de coordination). Par ailleurs, la banque de données sur les projets de recherche ARAMIS (Administration Research Action Management Information System) a elle aussi servi de source. Ses entrées ont été analysées sous l’angle de la mise en œuvre des plans directeurs de recherche.

Trente-six entretiens personnels avec les responsables des plans directeurs de recherche ont permis de compléter, d’élargir et de valider les résultats des analyses de documents. De surcroît, deux expertes très expérimentées dans le domaine de l’évaluation de la recherche publique ont accompagné toute l’étude d’un regard critique.

Evaluation de l’arrangement politico-administratif

Dans cette partie, il s’agissait de répondre à quatre questions portant sur les bases légales, les compétences et les ressources, les acteurs et les instruments de coordination.

Les bases légales générales (loi et ordonnance sur la recherche par ex.) ne s’appliquent à la recherche de l’administration fédérale que de manière très globale. En revanche, l’organisation de l’organe central de pilotage, le comite de pilotage, est définie par le biais d’un arrêté du Conseil fédéral. Son cadre légal étant sommaire, l’attribution des compétences l’est tout autant ; les compétences attribuées au comité de pilotage, situé au-dessus des départements, ne lui permettent pas de piloter les contenus et ressources au sein de la recherche de l’administration fédérale. Les dispositions légales relatives aux différents domaines politiques sont formulées dans diverses lois spéciales, en particulier celles qui stipulent l’affectation obligatoire de moyens à des fins de recherche (construction de routes, lutte contre le tabagisme, etc.). Toutefois, le ton de ces lois demeure trop général pour qu’elles soient appliquées à la mise en œuvre des plans directeurs de recherche. Par conséquent, les bases légales jouent un rôle plutôt secondaire, bien que nécessaire, au sein de l’arrangement politico-administratif et de chaque domaine politique.

Les compétences et ressources, dont les acteurs disposent formellement dans le domaine de la recherche de l’administration fédérale, sont aussi peu spécifiées que les bases légales. Le comité de pilotage illustre parfaitement cette situation : il ne peut ni ne veut décider en la matière. Ainsi, il prend connaissance des plans directeurs de recherche, mais ne dispose d’aucune procédure formelle d’approbation ni de possibilité d’adoption de directives ou de renvoi. Par ailleurs, il a déjà été déterminé explicitement, dans une phase antérieure, que les questions budgétaires demeuraient de la compétence des offices. Contrairement à ce que son nom indique, le comité de pilotage a donc abandonné les principaux instruments de pilotage.

Les différences concernant les ressources disponibles sont considérables d’un domaine politique à l’autre. Ces ressources ne sont pas proportionnelles aux autres champs d’activité d’un domaine politique. Ainsi, il existe des offices aux activités de recherche développées, tels que l’Office fédéral de l’énergie (OFEN), et des offices aux activités de recherche très restreintes, tels que l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), qui ne se consacrent quasiment pas à l’acquisition de connaissances, ce qui ne peut qu’avoir des conséquences négatives sur la mise à disposition de connaissances en cas de problèmes politiques.

En ce qui concerne les acteurs, les offices responsables sont déterminants ; ce sont d’ailleurs eux qui puisent dans leur budget la principale part du financement. Des contacts, des entretiens et des transferts de savoir-faire ont lieu au sein du comité de pilotage et du groupe de coordination, qui réunit des spécialistes de la recherche et se situe au-dessous du comité, dans des consultations à l’échelon de tous les offices et, parfois, de tous les départements, ainsi que dans le cadre d’instances d’experts et d’instances consultatives. Toutefois, les décisions essentielles sont généralement prises au sein des offices responsables. Le plan directeur de recherche est donc le projet d’un office, bien qu’il couvre des domaines politiques allant au-delà de celui-ci.

L’association des utilisateurs à la planification des plans directeurs de recherche et, parfois, à la mise en œuvre a lieu quasi exclusivement dans le cadre d’instances d’experts ou de suivi. Mais c’est toujours l’office qui finance, ou sa direction, qui a le dernier mot, car c’est lui qui octroie les mandats dans un cadre contraignant et surveille leur réalisation.

Sur le plan transversal, les plans directeurs de recherche s’avèrent donc avant tout être des instruments d’information et de coordination qui ne présentent que des possibilités de pilotage modestes. On peut considérer que le comité de pilotage a une fonction de plate-forme d’information ; quant au groupe de coordination, il accomplit un travail productif. Sur la base de la banque de données ARAMIS pour les projets de recherche, le SER regroupe les données centrales de controlling relatives à la recherche de l’administration fédérale. Un pilotage global plus approfondi n’a toutefois pas lieu, faute d’instruments adéquats. Par conséquent, les plans directeurs de recherche, tels qu’ils sont conçus, sont appropriés à des fins de coordination et d’information ; ils ne le sont en revanche pas pour un pilotage de la recherche de l’administration fédérale actif sur le plan transversal.

Evaluation des plans directeurs de recherche actuels

Cette partie de l’évaluation a porté sur cinq thématiques :

– exhaustivité et lacunes des activités de recherche,

– orientation stratégique adaptée,

– aperçu des interfaces et de l’état actuel de la recherche (fonction d’information),

– cohérence des priorités thématiques et utilisation des moyens,

– concordance avec les objectifs du comité de pilotage (assurance qualité).

Le texte présente pour chaque thématique des exemples de pratique plus ou moins réussie pris dans les actuels plans directeurs de recherche, que nous avons choisi de ne pas retranscrire ici. Nous avons préféré nous limiter à l’évaluation des résultats primordiaux.

En ce qui concerne l’étendue du contenu des plans directeurs de recherche, on constate qu’ils couvrent effectivement une grande partie des activités de recherche de la Confédération. Des lacunes d’une certaine importance surgissent actuellement car, pour des raisons de ressources notamment, trois des plans directeurs prévus n’ont pas vu le jour (sécurité sociale, formation professionnelle, culture). La concentration sur les offices a fait émerger d’autres lacunes. Ainsi, comme son nom l’indique, le plan directeur de recherche « Développement durable du territoire et mobilité », inclut certes la recherche sur le logement, mais les activités correspondantes de l’Office fédéral du logement (OFL) sont effectuées en parallèle et dans un cadre en grande partie non contraignant ; le fait que le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) se retire de la partie du plan directeur portant sur la politique de sécurité ne signifie en rien la fin de ces activités au sein du département. La plupart de ces lacunes ne sont pas irrémédiables et peuvent être comblées lors de la prochaine période de planification.

On constate une certaine correspondance entre les plans directeurs de recherche, la législature et les priorités de la politique fédérale, telles qu’elles sont par exemple définies dans les « Défis 2003-2007 » de l’état-major de prospective de l’administration fédérale. Cependant, l’influence est plutôt exercée par les premiers sur les dernières, d’autant plus que la plupart des plans directeurs de recherche ont été définis plus tôt et qu’un grand nombre de responsables de ces plans directeurs ont soumis des suggestions à l’état-major de prospective. De son côté, le CSST a renoncé à formuler des objectifs généraux pour la période en cours.

La référence aux objectifs de chaque domaine politique est moins claire et ne peut être observée de manière égale pour tous les plans directeurs de recherche. Dans certains cas, le plan directeur était l’occasion de poursuivre le développement de stratégies existantes, de les préciser et de les transformer en programmes concrets. Dans d’autres cas, l’établissement du plan directeur a permis de formuler pour la première fois des priorités thématiques stratégiques.

Il existe entre les plans directeurs de recherche de nombreuses interfaces plus ou moins évidentes (plus pour l’Office fédéral du développement territorial [ARE] / l’Office fédéral des routes [OFROU], l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage [OFEFP] / l’OFEN et l’Office fédéral de l’agriculture [OFAG] et moins pour l’Office fédéral de la santé publique [OFSP] / la Direction du développement et de la coopération [DDC], l’Office fédéral du sport [OFSPO] et l’OFSP). Certains plans directeurs tentent de définir les termes afin de clarifier ces interfaces (ARE / OFROU notamment). Ils traitent également les questions d’interface dans le cadre de l’état actuel de la recherche et de la définition des priorités thématiques. Les plans directeurs ont beau se distinguer les uns des autres pour ce qui est de l’exhaustivité, de la tonalité et de la forme des interfaces et de la fonction d’information, ils sont rédigés de manière claire. Aucun doublon n’a été constaté au niveau des plans directeurs.

Contrairement à leur élaboration, la mise en œuvre des plans directeurs de recherche est concentrée pour l’essentiel sur l’office responsable. Cela crée un potentiel pour les doublons dans les phases de la mise en œuvre, en aval de l’établissement des plans directeurs. Au vu de la différenciation et du degré de détail professionnel d’une grande partie des plans directeurs de recherche actuels, de véritables doublons (le même objet est étudié deux fois ou un projet est saisi deux fois) ne sont pas à craindre. Dans ces domaines, le groupe de coordination et des réseaux informels de chercheurs apportent une contribution supplémentaire à l’assurance qualité.

Certains plans directeurs de recherche ne vont pas au-delà de la formulation de priorités thématiques, tandis que d’autres définissent en outre des priorités en termes de contenu, de délai et de moyens. Toutefois, la répartition des moyens, autrement dit, une planification des ressources claire, n’est souvent effectuée que de manière rudimentaire, ce qui rend difficile un controlling ultérieur. Des récapitulatifs détaillés des flux financiers prévus vers les priorités thématiques sont au cœur de toute planification conceptuelle et devraient être exposés soigneusement, afin que l’exécutif et le Parlement puissent prendre des décisions fondées (éventuellement divergentes).

Concernant une appréciation globale de la qualité des plans directeurs de recherche, il est impossible de tirer une conclusion simple, les différences étant trop grandes. Il existe encore des écarts considérables entre les offices, en particulier pour ce qui est de l’expérience en matière d’évaluation et des contrôles de l’efficacité, mais également dans le domaine de la gestion de la recherche, notamment l’octroi de mandats et le suivi de projets ; concernant les priorités, on observe ces déficits plutôt au niveau de la mise en œuvre des plans directeurs. Or, ces phases sont au moins aussi importantes pour le pilotage que la phase d’élaboration des plans directeurs.

Force est de constater que les instruments de pilotage que sont les plans directeurs de recherche permettent incontestablement aux offices de coordonner jusqu’à un certain degré leurs activités de recherche dans les domaines politiques correspondants et de procéder à une attribution des contenus et des ressources cohérente. A ce niveau, la fonction de pilotage des thèmes et d’allocation des moyens ainsi que l’assurance qualité (sa partie principale) peuvent être exercées. Cela est tout particulièrement le cas lorsque le plan directeur est intégré dans les planifications annuelles liées à la recherche de l’office et que les instruments requis pour le suivi des activités de recherche et le controlling existent pour assurer la mise en œuvre effective (OFAG, OFEN, OFROU, par ex.) Par conséquent, la réponse à la question du bien-fondé des plans directeurs de recherche à l’échelon des offices est positive.

Le pilotage n’est cependant pas effectué partout et ne présente pas partout le même caractère systématique. A ce niveau, il existe des potentiels d’optimisation qui ne pourront être réalisés que si l’activité du comité de pilotage dans ce domaine est plus intense. Cela permettra de savoir si les plans directeurs de recherche sont appropriés à un niveau supérieur.

Evaluation de la mise en œuvre d’anciens plans directeurs de recherche

La troisième et dernière partie de l’évaluation est consacrée à la mise en œuvre des plans directeurs de recherche pour la période 2000-2003. En effet, l’évaluation de la mise en œuvre, sur les plans thématique et financier, des actuels plans directeurs de recherche est entravée par le fait qu’au moment de sa réalisation, la moitié de la période de financement seulement s’était écoulée. Pour disposer d’une base plus large dans le temps, nous avons utilisé les données relatives aux projets de recherche et aux quatre plans directeurs de la période 2000-2003.

La banque de données ARAMIS renseigne sur les projets de recherche réalisés en interne ou à l’extérieur. Un examen plus approfondi a montré cependant qu’une analyse des ressources et des priorités thématiques conformément aux plans directeurs de recherche est quasiment impossible pour la plupart des domaines politiques. Cela est dû au fait que, jusqu’à présent, les rubriques pour la saisie de projets étaient peu convergentes avec les thèmes et priorités des plans directeurs. Par conséquent, une évaluation chiffrée fiable d’ARAMIS sous l’angle des priorités thématiques des plans directeurs est difficilement possible. Entre-temps, d’autres offices (la DDC en 2005, l’OFSP en 2004) ont entrepris une classification de leurs projets.

Il est cependant indéniable, au vu des résultats qualitatifs, que des écarts, dus à des facteurs internes et externes, existent entre les plans directeurs et leur mise en œuvre. Des changements de personnel, des réorganisations, des transferts internes de fonds, d’une part, et les réactions des offices à des enjeux imprévisibles, qui surgissent subitement, et à des demandes émanant de la sphère politique, d’autre part, sans oublier les modifications apportées au budget par le Parlement et les évolutions de l’environnement international de la recherche restreignent les possibilités de planifier la recherche, notamment la recherche appliquée.

Plans directeurs de recherche : possibilités et limites

Il n’existe pas d’alternative à la recherche de l’administration fédérale comprise comme une activité d’acquisition de connaissances, au service de la Confédération, ciblée et dirigée par les autorités politiques jusqu’à un certain degré. Cela vaut en particulier pour les programmes nationaux de recherche (PNR) réalisés par le Fonds national suisse d’encouragement de la recherche scientifique (FNS). Il n’existe pas non plus « la » recherche de la Confédération, mais des offices qui sont confrontés dans une large mesure à des problématiques qui touchent l’opinion publique et d’autres offices qui sont directement associés à des processus politiques actuels ; il existe des offices dotés d’un budget pour la recherche dont le montant s’exprime en dizaines de millions de francs et des offices dont le budget n’atteint même pas le million de francs ; enfin, il existe des offices reconnus pour mener des activités de recherche de premier plan et des offices qui définissent leur mission surtout à travers des débats systématiques et la transmission structurée de connaissances.

Dans le détail, on constate des écarts considérables dans la manière de gérer les plans directeurs de recherche dans la pratique. Cette dernière va d’une approche cloisonnée vis-à-vis d’un devoir, considéré nécessaire pour des raisons politiques propres à l’office, à une mise en œuvre active et une utilisation de la recherche au sein de l’office en tant qu’élément de pilotage et de controlling. Le fait que la recherche de l’administration fédérale est effectuée au niveau des offices ne signifie pas qu’elle n’a pas besoin d’un cadre contraignant, pour autant que celui-ci garantisse l’indispensable flexibilité. Les règlements contenus dans les lois spéciales ne sont pas homogènes et tiennent peu compte des besoins particuliers de la recherche de l’administration fédérale.

On attend à juste titre des organes de recherche de la Confédération qu’ils coordonnent leurs activités. C’était et c’est encore l’une des principales raisons de la création d’un « comité de pilotage FRT ». La coordination en tant que moyen et non en tant que fin en soi doit répondre aux questions portant sur les objectifs et les contenus concrets et définir les instruments et mesures adéquats. Dans le présent contexte, il ne s’agit pas d’une exigence posée uniquement au gouvernement et à l’administration, mais également au Parlement.

La réponse à la question de savoir si l’introduction des plans directeurs de recherche a permis d’établir une planification stratégique et financière au sein de la recherche de l’administration fédérale est nuancée : elle est positive concernant les activités de recherche de la plupart des offices dotés d’une recherche réputée, et négative s’agissant de la définition et de l’application à un niveau supérieur de priorités et de lignes directrices valables pour l’ensemble de la recherche de l’administration fédérale.