Mots-clé
(Allemand)
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Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit, DEZA, Kohärenz, strategische Führung, Entwicklungszusammenarbeit
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Mots-clé
(Français)
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Direction du développement et de la coopération, DDC, politique de coopération au développement, cohérence, conduite stratégique
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Description succincte
(Allemand)
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Das Wichtigste in Kürze
Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) ist die Hauptakteurin der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz. Mit einem Budget von 1,3 Milliarden Franken (2005) verfügt sie über knapp 66 % des Budgets des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die DEZA ist, zusammen mit dem Seco des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD), zuständig für die Umsetzung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. Sie ist zudem verantwortlich für die humanitäre Hilfe des Bundes.
Im Laufe des letzten Jahres wurde von den Medien, der Politik und der Wissenschaft vermehrt kritisiert, die DEZA verfolge keine klare Strategie, ihre Mittelvergabe sei nicht transparent und ihre Projekte seien zu wenig fokussiert. Dies veranlasste die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) am 11. April 2005 der Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) den Auftrag für die vorliegende Untersuchung zu geben. Die PVK sollte einerseits überprüfen, ob die Strategien und Projekte der DEZA den rechtlichen Vorgaben entsprechen und ob sie inhaltlich aufeinander abgestimmt sind (inhaltliche Kohärenz). Andererseits sollten die Zweckmässigkeit der rechtlichen Vorgaben zur strategischen Führung der DEZA und deren Einhaltung bei der Strategieformulierung beurteilt werden (Steuerung).
Die Auswertung der gesetzlichen Grundlagen hat gezeigt, dass die DEZA inhaltlich und finanziell einen relativ grossen Handlungsspielraum hat. Ihr Auftrag wird von Bundesrat und Parlament mit den Botschaften und den entsprechenden Rahmenkrediten festgelegt. Diese sind sehr detailliert ausgearbeitet, gleichzeitig aber in ihrer Ausrichtung wenig fokussiert. Es werden beispielsweise genaue finanzielle Vorgaben gemacht und geografische Schwerpunkte festgelegt. Die Anzahl der Partnerländer der DEZA und die Palette an möglichen Themenfeldern und Sektoren sind aber gleichzeitig sehr gross. Der Auftrag von Parlament und Bundesrat an die DEZA ist zudem nicht in Form eines konkreten Leistungsauftrages formuliert. Dies erschwert die Überprüfung der Zielkonformität und der Wirksamkeit der Projektarbeit der DEZA.
Bei der Überprüfung, ob die Projekte der DEZA inhaltlich mit den rechtlichen Vorgaben übereinstimmen konnte keine strukturelle Abweichung festgestellt werden. Einige Fragen hat die Auswertung der Projektdatenbank SAP dennoch aufgeworfen. So sind beispielsweise 46 % der Mittel der DEZA der Kategorie „not specified“, also nicht spezifiziert, zugeordnet. Hier konnte anhand der zur Verfügung gestellten Daten nicht eruiert werden, ob das Geld den Schwerpunktländern zugute kommt oder nicht. Ein Grossteil dieses Budgets fliesst in die multilaterale Zusammenarbeit und NGOs. Einzelne Projekte der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit sind jedoch vom Projekttitel her auch kaum mit den vorgegebenen Prioritäten vereinbar. 13 % des Gesamtbudgets der DEZA fliesst zudem in "sonstige Länder". Hier handelt es sich hauptsächlich um Projekte, die die DEZA in der Schweiz durchführt. Zu diesen 37 Millionen Franken (3,5 % des Gesamtbudgets) gehören unter anderem Kongresse, internationale Begegnungen, Beiträge an Forschungsinstitute, spezielle Aufgaben innerhalb der DEZA sowie Personalkosten zulasten der Rahmenkredite. Die aktuelle SAP Projektdatenbank erlaubt keine detaillierte Kontrolle der Budget- und Projektvergaben. Hierfür sind nicht alle notwendigen Attribute für die Projekte eingetragen. Zudem sind vor dem Jahr 2005 auch nicht die Budgets aller Projekte in der Datenbank erfasst. Die Transparenz und der Nutzen der SAP-Datenbank müsste zur Überprüfung dieser Fragestellung verbessert werden.
Weiter hält der Bericht fest, dass eine Konzentration der DEZA bei der Mittelvergabe auf bestimmte Themen oder Sektoren nur schwer erkennbar ist. So unterstützt die DEZA Projekte in 42 verschiedenen Sektoren mit jeweils relativ kleinen Budgets. Zur Diskussion steht, ob auf diese Weise die kritische Masse für eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit erreicht wird.
Das Behördenarrangement wird in der Untersuchung grundsätzlich als zweckmässig beurteilt. Parlament, Bundesrat und EDA nehmen die strategische Führung der DEZA über die gesetzlichen und rechtlichen Vorgaben jedoch nur begrenzt wahr. Das Parlament verfügt zwar mit der aussenpolitischen Kommission (APK), der Finanzkommission (FK) und der beratenden Kommission für internationale Entwicklungszusammenarbeit (BKIEZ) über einen regelmässigen Austausch und eine gewisse Kontrolle der Arbeit der DEZA. Bis auf den gemeinsamen Jahresbericht von DEZA und Seco sowie den alle vier bis fünf Jahre erneuerten Botschaften zu den Rahmenkrediten besteht aber keine weitere formelle Berichterstattung und Rechenschaftsablegung der DEZA.
In der Untersuchung wird insbesondere die strategische Führung durch den Bundesrat als gering eingeschätzt. Sein aussenpolitischer Bericht liegt sechs Jahre, seine Leitlinien für die Nord-Süd Zusammenarbeit liegen 12 Jahre zurück. Die zwei Strategiepapiere werden zurzeit aktualisiert. Angesichts der Komplexität und des schnell ändernden Umfeldes der Entwicklungszusammenarbeit stellt sich jedoch die Frage, ob eine regelmässigere Aktualisierung der Führungsinstrumente des Bundesrates nicht zu mehr Kohärenz und Fokussierung der Entwicklungszusammenarbeit beitragen könnte. Auch scheint der Bundesrat die BKIEZ eher zurückhaltend zu nutzen. Schliesslich besteht die Führung der DEZA durch die Departementchefin EDA vor allem in der Bemühungen zur Koordination der verschiedenen Akteure. Zudem findet im Rahmen des EDA-internen Direktionskomitee eine regelmässige strategische und politische Absprache statt. Vorgaben in Form von Weisungen und Kontrollinstrumenten bestehen jedoch wenige. Die Führung wird grundsätzlich stark an die DEZA delegiert.
Die Fallstudien zu den Definitionsprozessen für die Strategie 2010 und zu sechs Kooperationsprogrammen der DEZA haben ergeben, dass die Richtlinien der DEZA im Allgemeinen eingehalten werden. Weil Entwicklungsprogramme jeweils eine grosse Anzahl von Akteure betreffen sind auch die Definitionsprozesse der untersuchten Strategien mit einem entsprechend grossen Koordinationsaufwand verbunden. Die komplexe Zuständigkeitsverteilung, insbesondere zwischen DEZA und Seco, kann zudem zu grossen Reibungsverlusten und Koordinationsaufwand führen. Im Rahmen der Regierungs- und Verwaltungsreform wurden diesbezüglich zwar Fortschritte gemacht. Trotzdem scheint es, dass die Koordination, insbesondere im Bereich der multilateralen Finanzhilfe, auch heute noch unterschiedlich gut gelingt.
Für die interne Führung verfügt die DEZA über eine sehr umfassende Strategiearchitektur. Diese verdeutlicht einerseits die Bemühungen der DEZA, ihre Aktivitäten zu steuern, zu koordinieren und zu legitimieren. Die Vielzahl der strategischen Vorgaben macht das Führungssystem der DEZA aber auch wenig transparent. Das Kooperationsprogramm für Bosnien-Herzegowina wird beispielsweise von nicht weniger als 15 strategischen Dokumenten direkt oder indirekt beeinflusst (davon sind fünf DEZA-interne Strategien). Teilweise ist auch nicht ersichtlich, weshalb gewisse Strategien überhaupt (noch) bestehen, beziehungsweise welchen Zweck sie erfüllen. Die Untersuchung stellt sich somit dem Führungssystem der DEZA eher kritisch gegenüber. Dies insbesondere, weil es den Eindruck einer Übersteuerung erweckt. Der Ansatz der DEZA besteht darin, sich an den Bedürfnissen der Partnerländer zu orientieren. Der Einfluss der Kooperationsbüros und der lokalen Akteure auf die Projektentscheide ist aus dieser Perspektive deshalb auch im Rahmen der Definition der Programme und Projekte der DEZA relativ wichtig. Gerade deshalb stellt sich die Frage, ob eine so aufwändige und detaillierte Strategiearchitektur wirklich zweckmässig ist. Das Festlegen konkreter Kriterien, spezifischer thematischer Schwerpunkte und Kernkompetenzen auf der Ebene der Kooperationsstrategien könnte die Effizienz, die Steuerung und die Wirksamkeit der Projektarbeit der DEZA möglicherweise verbessern.
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Description succincte
(Français)
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L’essentiel en bref
La Direction du développement et de la coopération (DDC) est l’acteur principal de l’aide publique au développement de la Suisse. Elle dispose d’un budget annuel de 1,3 milliards de francs (2005), soit près de 66 % du budget du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Conjointement avec le Secrétariat d’Etat à l’Economie (Seco), qui fait partie du Département fédéral de l’économie (DFE), la DDC est responsable de la mise en œuvre de la coopération internationale au développement. Elle est également responsable de l’aide humanitaire de la Confédération.
Au cours de l’année passée, les médias ainsi que les milieux politiques et scientifiques ont émis des critiques à l’encontre de la DDC. Il a été reproché à cette dernière de ne pas suivre de stratégie claire, de ne pas jouer la transparence en matière de répartition de ses ressources financières et de ne pas cibler suffisamment ses projets. Ainsi, le 11 avril 2005, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a mandaté le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) pour procéder à l’analyse qui fait l’objet du présent document. Le mandat était double : d’une part, examiner si les stratégies et les projets de la DDC étaient conformes aux prescriptions légales et s’ils présentaient une cohérence entre eux au plan de leur contenu (cohérence quant au contenu) ; d’autre part, vérifier si les prescriptions légales relatives à la conduite stratégique de la DDC étaient adéquates et si elles étaient respectées dans la formulation des stratégies de la DDC (pilotage).
L’analyse des bases légales a révélé que la DDC disposait d’une assez grande marge de manœuvre pour définir le contenu de ses stratégies et de ses projets, de même que pour l’utilisation de ses ressources financières. Le mandat de la DDC est spécifié par le Conseil fédéral et le Parlement dans les messages relatifs à la coopération au développement et dans les crédits-cadres. Par rapport à l’orientation des activités de la DDC, ces textes restent cependant vagues malgré leur formulation détaillée. A titre d’exemple, si les critères financiers et les priorités géographiques ont été fixés avec précision, le nombre de pays partenaires de la DDC et la palette des thèmes et des secteurs possibles sont très vastes. En outre, le mandat du Parlement et du Conseil fédéral à la DDC ne revêt pas la forme d’un mandat de prestations concret, d’où la difficulté de vérifier la conformité des résultats avec les objectifs ainsi que l’efficacité des projets menés par la DDC.
L’examen de la consistance entre le contenu des projets de la DDC et les prescriptions légales n’a pas mis au jour d’écart structurel. Des questions ont néanmoins surgi lors de l’analyse de la banque de données sur les projets (SAP). Ainsi, 46 % des ressources financières de la DDC figurent dans la catégorie « not specified » (pas spécifié). Les données mises à disposition n’ont pas permis de savoir si les fonds étaient ou non alloués aux pays prioritaires. La majorité du budget de cette rubrique concerne des projets de coopération multilatérale et des projets des ONG. Cependant, certains projets de la coopération bilatérale au développement ne coïncident guère, de par leur libellé, avec les priorités définies. Par ailleurs, 13 % du budget global de la DDC sont affectés au poste « autres pays ». Ce poste concerne en premier lieu, avec un budget de 37 millions de francs (soit 3,5 % du budget total de la DDC), des projets que la DDC mène en Suisse : congrès, rencontres internationales, contributions à des instituts de recherche, tâches spéciales internes ou encore coûts de personnel à la charge des crédits-cadres. En l’état actuel, la banque de données sur les projets (SAP) ne permet pas un contrôle détaillé de l’utilisation du budget et des dépenses par projet, tous les attributs nécessaires par projet n’ayant pas été introduits. De plus, pour les années antérieures à 2005, les budgets n’ont pas été saisis pour tous les projets. Pour que ce point puisse à l’avenir être dûment contrôlé, il conviendrait d’améliorer la transparence et l’utilité de cette banque de données.
Par ailleurs, le rapport démontre qu’il est difficile d’établir si la DDC concentre ses ressources financières sur des thèmes ou des secteurs précis, la DDC soutenant des projets touchant 42 secteurs différents à hauteur de budgets relativement modestes. La question consiste à savoir si, de cette manière, la « masse critique » pour une coopération au développement efficace peut être atteinte.
L’arrangement des acteurs a été jugé comme adéquat sur le fond. Il n’en reste pas moins que le Parlement, le Conseil fédéral et le DFAE ne font qu’un usage restreint des possibilités de jouer un rôle dans la conduite stratégique de la DDC qu’offrent les prescriptions légales et juridiques. Certes, le Parlement a des échanges réguliers avec la DDC et exerce un certain contrôle sur les activités de celle-ci par l’intermédiaire de la Commission de politique extérieure (CPE), de la Commission des finances (CdF) et de la Commission consultative pour le développement et la coopération internationaux (CCDCI). Mis à part le rapport annuel conjoint de la DDC et du Seco et les messages relatifs aux crédits-cadres renouvelés tous les quatre à cinq ans, la DDC n’a pas d’autres obligations formelles plus régulières de rendre des comptes ni d’établir des rapports.
L’analyse a jugé particulièrement lacunaire la conduite stratégique de la DDC par le Conseil fédéral : le rapport de celui-ci sur la politique extérieure date de six ans, et ses Lignes directrices Nord-Sud remontent à douze ans. Il convient de préciser ici que ces deux documents stratégiques sont actuellement en cours de révision. On peut toutefois se demander, au vu de la complexité de la coopération au développement et des mutations rapides que subit ce domaine, s’il ne serait pas nécessaire de mettre à jour ces instruments de conduite sur une base plus régulière afin d’améliorer la cohérence et de mieux cibler le pilotage des activités de la DDC. Il semblerait, en outre, que le Conseil fédéral ne fasse appel que de manière réservée à la CCDCI. Quant à la cheffe du DFAE, sa contribution au pilotage de la DDC consiste avant tout dans des efforts visant à améliorer la coordination entre les différents acteurs en présence, notamment à travers les séances régulières de coordination politique et stratégique au sein du DFAE. Il n’y a que peu de directives et d’instruments de contrôle de la DDC. La conduite, à proprement parler est pour l’essentiel déléguée à la DDC.
Il ressort des études de cas portant sur les processus de définition de la Stratégie 2010 et des six programmes de coopération de la DDC que les directives de la DDC sont, dans l’ensemble, respectées. Etant donné que les programmes de développement concernent un grand nombre d’acteurs, les processus de définition de ces programmes impliquent un effort de coordination important. En outre, la complexité de la répartition des compétences entre les différents acteurs, en particulier entre le Seco et la DDC, est potentiellement génératrice de dépenses liées à l’élimination des divergences et à la coordination. La réforme du gouvernement et de l’administration a certes donné lieu à des progrès dans le domaine de la coordination. Il n’en reste pas moins que, aujourd’hui encore, celle-ci n’est pas toujours efficace.
Concernant sa conduite interne, la DDC dispose d’un nombre de stratégies très vaste, qui traduit la volonté de la DDC de piloter, de coordonner et de légitimer ses activités. Le foisonnement de bases stratégiques confère cependant au système de conduite de la DDC une certaine opacité. Ainsi, le programme de coopération pour la Bosnie et Herzégovine repose, directement ou indirectement, sur pas moins de quinze documents stratégiques (cinq d’entre eux étant des stratégies internes de la DDC). En outre, il est parfois difficile de savoir pourquoi certaines stratégies sont (encore) en vigueur, ou quel but elles poursuivent. La présente analyse adopte une position plutôt critique à l’égard de ce système de conduite, parce qu’il transmet une impression de « surpilotage ». La démarche de la DDC consiste à axer ses activités sur les besoins des pays partenaires. Vu de cette perspective, les bureaux de coopération et les acteurs locaux jouent un rôle important pour les décisions relatives aux projets et la définition des programmes et des projets de la DDC. C’est pourquoi la question se pose de savoir si une « architecture stratégique » aussi volumineuse et détaillée est vraiment adéquate. Pour améliorer l’efficience, le pilotage et l’efficacité des activités déployées par la DDC dans le cadre de ses projets, il pourrait être judicieux de fixer des critères concrets, des priorités thématiques spécifiques et des compétences clés au niveau des stratégies de coopération.
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Politique publique examinée
(Allemand)
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Bilaterale Entwicklungszusammenarbeit der DEZA
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Politique publique examinée
(Français)
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Coopération bilatérale au développement, DDC
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Base légale de l'évaluation
(Allemand)
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Auftrag der Geschäftsprüfungskommission des Ständerats
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Base légale de l'évaluation
(Français)
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Mandat de la Commission de Gestion du Conseil aux Etats (CdG-E)
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Note de synthèse / recommandation
(Allemand)
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Das Wichtigste in Kürze
Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) ist die Hauptakteurin der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz. Mit einem Budget von 1,3 Milliarden Franken (2005) verfügt sie über knapp 66 % des Budgets des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die DEZA ist, zusammen mit dem Seco des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements (EVD), zuständig für die Umsetzung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. Sie ist zudem verantwortlich für die humanitäre Hilfe des Bundes.
Im Laufe des letzten Jahres wurde von den Medien, der Politik und der Wissenschaft vermehrt kritisiert, die DEZA verfolge keine klare Strategie, ihre Mittelvergabe sei nicht transparent und ihre Projekte seien zu wenig fokussiert. Dies veranlasste die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) am 11. April 2005 der Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) den Auftrag für die vorliegende Untersuchung zu geben. Die PVK sollte einerseits überprüfen, ob die Strategien und Projekte der DEZA den rechtlichen Vorgaben entsprechen und ob sie inhaltlich aufeinander abgestimmt sind (inhaltliche Kohärenz). Andererseits sollten die Zweckmässigkeit der rechtlichen Vorgaben zur strategischen Führung der DEZA und deren Einhaltung bei der Strategieformulierung beurteilt werden (Steuerung).
Die Auswertung der gesetzlichen Grundlagen hat gezeigt, dass die DEZA inhaltlich und finanziell einen relativ grossen Handlungsspielraum hat. Ihr Auftrag wird von Bundesrat und Parlament mit den Botschaften und den entsprechenden Rahmenkrediten festgelegt. Diese sind sehr detailliert ausgearbeitet, gleichzeitig aber in ihrer Ausrichtung wenig fokussiert. Es werden beispielsweise genaue finanzielle Vorgaben gemacht und geografische Schwerpunkte festgelegt. Die Anzahl der Partnerländer der DEZA und die Palette an möglichen Themenfeldern und Sektoren sind aber gleichzeitig sehr gross. Der Auftrag von Parlament und Bundesrat an die DEZA ist zudem nicht in Form eines konkreten Leistungsauftrages formuliert. Dies erschwert die Überprüfung der Zielkonformität und der Wirksamkeit der Projektarbeit der DEZA.
Bei der Überprüfung, ob die Projekte der DEZA inhaltlich mit den rechtlichen Vorgaben übereinstimmen konnte keine strukturelle Abweichung festgestellt werden. Einige Fragen hat die Auswertung der Projektdatenbank SAP dennoch aufgeworfen. So sind beispielsweise 46 % der Mittel der DEZA der Kategorie „not specified“, also nicht spezifiziert, zugeordnet. Hier konnte anhand der zur Verfügung gestellten Daten nicht eruiert werden, ob das Geld den Schwerpunktländern zugute kommt oder nicht. Ein Grossteil dieses Budgets fliesst in die multilaterale Zusammenarbeit und NGOs. Einzelne Projekte der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit sind jedoch vom Projekttitel her auch kaum mit den vorgegebenen Prioritäten vereinbar. 13 % des Gesamtbudgets der DEZA fliesst zudem in "sonstige Länder". Hier handelt es sich hauptsächlich um Projekte, die die DEZA in der Schweiz durchführt. Zu diesen 37 Millionen Franken (3,5 % des Gesamtbudgets) gehören unter anderem Kongresse, internationale Begegnungen, Beiträge an Forschungsinstitute, spezielle Aufgaben innerhalb der DEZA sowie Personalkosten zulasten der Rahmenkredite. Die aktuelle SAP Projektdatenbank erlaubt keine detaillierte Kontrolle der Budget- und Projektvergaben. Hierfür sind nicht alle notwendigen Attribute für die Projekte eingetragen. Zudem sind vor dem Jahr 2005 auch nicht die Budgets aller Projekte in der Datenbank erfasst. Die Transparenz und der Nutzen der SAP-Datenbank müsste zur Überprüfung dieser Fragestellung verbessert werden.
Weiter hält der Bericht fest, dass eine Konzentration der DEZA bei der Mittelvergabe auf bestimmte Themen oder Sektoren nur schwer erkennbar ist. So unterstützt die DEZA Projekte in 42 verschiedenen Sektoren mit jeweils relativ kleinen Budgets. Zur Diskussion steht, ob auf diese Weise die kritische Masse für eine wirksame Entwicklungszusammenarbeit erreicht wird.
Das Behördenarrangement wird in der Untersuchung grundsätzlich als zweckmässig beurteilt. Parlament, Bundesrat und EDA nehmen die strategische Führung der DEZA über die gesetzlichen und rechtlichen Vorgaben jedoch nur begrenzt wahr. Das Parlament verfügt zwar mit der aussenpolitischen Kommission (APK), der Finanzkommission (FK) und der beratenden Kommission für internationale Entwicklungszusammenarbeit (BKIEZ) über einen regelmässigen Austausch und eine gewisse Kontrolle der Arbeit der DEZA. Bis auf den gemeinsamen Jahresbericht von DEZA und Seco sowie den alle vier bis fünf Jahre erneuerten Botschaften zu den Rahmenkrediten besteht aber keine weitere formelle Berichterstattung und Rechenschaftsablegung der DEZA.
In der Untersuchung wird insbesondere die strategische Führung durch den Bundesrat als gering eingeschätzt. Sein aussenpolitischer Bericht liegt sechs Jahre, seine Leitlinien für die Nord-Süd Zusammenarbeit liegen 12 Jahre zurück. Die zwei Strategiepapiere werden zurzeit aktualisiert. Angesichts der Komplexität und des schnell ändernden Umfeldes der Entwicklungszusammenarbeit stellt sich jedoch die Frage, ob eine regelmässigere Aktualisierung der Führungsinstrumente des Bundesrates nicht zu mehr Kohärenz und Fokussierung der Entwicklungszusammenarbeit beitragen könnte. Auch scheint der Bundesrat die BKIEZ eher zurückhaltend zu nutzen. Schliesslich besteht die Führung der DEZA durch die Departementchefin EDA vor allem in der Bemühungen zur Koordination der verschiedenen Akteure. Zudem findet im Rahmen des EDA-internen Direktionskomitee eine regelmässige strategische und politische Absprache statt. Vorgaben in Form von Weisungen und Kontrollinstrumenten bestehen jedoch wenige. Die Führung wird grundsätzlich stark an die DEZA delegiert.
Die Fallstudien zu den Definitionsprozessen für die Strategie 2010 und zu sechs Kooperationsprogrammen der DEZA haben ergeben, dass die Richtlinien der DEZA im Allgemeinen eingehalten werden. Weil Entwicklungsprogramme jeweils eine grosse Anzahl von Akteure betreffen sind auch die Definitionsprozesse der untersuchten Strategien mit einem entsprechend grossen Koordinationsaufwand verbunden. Die komplexe Zuständigkeitsverteilung, insbesondere zwischen DEZA und Seco, kann zudem zu grossen Reibungsverlusten und Koordinationsaufwand führen. Im Rahmen der Regierungs- und Verwaltungsreform wurden diesbezüglich zwar Fortschritte gemacht. Trotzdem scheint es, dass die Koordination, insbesondere im Bereich der multilateralen Finanzhilfe, auch heute noch unterschiedlich gut gelingt.
Für die interne Führung verfügt die DEZA über eine sehr umfassende Strategiearchitektur. Diese verdeutlicht einerseits die Bemühungen der DEZA, ihre Aktivitäten zu steuern, zu koordinieren und zu legitimieren. Die Vielzahl der strategischen Vorgaben macht das Führungssystem der DEZA aber auch wenig transparent. Das Kooperationsprogramm für Bosnien-Herzegowina wird beispielsweise von nicht weniger als 15 strategischen Dokumenten direkt oder indirekt beeinflusst (davon sind fünf DEZA-interne Strategien). Teilweise ist auch nicht ersichtlich, weshalb gewisse Strategien überhaupt (noch) bestehen, beziehungsweise welchen Zweck sie erfüllen. Die Untersuchung stellt sich somit dem Führungssystem der DEZA eher kritisch gegenüber. Dies insbesondere, weil es den Eindruck einer Übersteuerung erweckt. Der Ansatz der DEZA besteht darin, sich an den Bedürfnissen der Partnerländer zu orientieren. Der Einfluss der Kooperationsbüros und der lokalen Akteure auf die Projektentscheide ist aus dieser Perspektive deshalb auch im Rahmen der Definition der Programme und Projekte der DEZA relativ wichtig. Gerade deshalb stellt sich die Frage, ob eine so aufwändige und detaillierte Strategiearchitektur wirklich zweckmässig ist. Das Festlegen konkreter Kriterien, spezifischer thematischer Schwerpunkte und Kernkompetenzen auf der Ebene der Kooperationsstrategien könnte die Effizienz, die Steuerung und die Wirksamkeit der Projektarbeit der DEZA möglicherweise verbessern.
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Note de synthèse / recommandation
(Anglais)
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Summary
The Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) is the principal Swiss player in the field of federal development cooperation. With an annual budget of Fr. 1.3 billion (2005) it commands around 66% of the total budget of the Federal Department of Foreign Affairs (DFA). Together with the State Secretariat for Economic Affairs (Seco), which is part of the Federal Department of Economic Affairs the SDC is responsible for carrying out international development aid projects; in addition it is responsible for implementing federal humanitarian aid projects.
During 2004 the SDC was increasing criticised by the media, political circles and specialists for its lack of clear strategy, its lack of transparency in how its funds were spent and for the lack of focus of its projects. As a result, on 11 April 2005 the Council of States Control Committee (CC-S) mandated the Parliamentary Control of the Administration (PCA) to carry out the survey which is reported here. The task of the PCA was, on the one hand, to verify whether the SDC’s strategies and projects corresponded to legal requirements and whether the content of the projects was coherent. On the other hand, the PCA was to evaluate the suitability of the legal requirements in relation to the strategic management of the SDC and to check whether the requirements were being adhered to when strategies were drawn up (steering).
The evaluation of the legal basis revealed that the SDC has a relatively broad scope of action from the point of view of both content and funding. The Agency’s mandate is set by the Federal Council and parliament through messages and the corresponding global budgets. The budgets are drawn up in great detail but at the same time the direction of the strategy is unclear. For example, precise financial conditions are set out and geographical focal points are chosen. The number of partner countries with which the SDC works and the range of possible fields and sectors is enormous, however. Moreover, the SDC’s mandate from Parliament and the Federal Council is not set out in the form of a concrete job description. This makes it more difficult to judge whether the SDC is conforming to its objectives and whether its projects are effective.
A comparison of the content of the SDC’s projects with the legal requirements did not reveal any structural disparity. The evaluation of the SAP project database raised some questions, however. For example, 46% of the SDC’s funds were used in “unspecified” ways. From the data made available it was not possible to determine whether the funds were used in the principal target countries or not. A large proportion of the budget is used for multilateral cooperation and is passed on to NGOs. According to their titles, a certain number of bilateral development aid projects hardly seem to correspond to the set priorities; furthermore, 13% of the SDC’s total budget is used in “other countries”. This concerns mainly projects that the SDC carries out in Switzerland. The Fr. 37 million thus accounted for (3.5% of the total budget) covers among other things conferences, international meetings, contributions to research institutes, special tasks within the SDC and personnel costs charged to the main budget. The current SAP project database does not allow for a detailed audit of budget and project expenditure, since it does not contain all the necessary information on the projects. In addition, not all of the budgets for the projects up to 2005 have been entered. The transparency and the use of the SAP database need to be improved so that such aspects can be verified.
The report goes on to observe that the SDC does not appear to concentrate its funding on any particular fields or sectors. For example, it funds projects in 42 different sectors, each project receiving a relatively small budget. The question of whether this practice guarantees that the development aid comes up to the “critical threshold” of effectiveness remains to be discussed.
The arrangement of the players was judged as basically sound. The Swiss Parliament, the Federal Council and the DFA perceive their role in the strategic management of the SDC in limited terms, however, through the legal and legitimate requirements. Although Parliament is in regular contact with the SDC and has a certain degree of control over the work it does through the Foreign Affairs Committee (FAC), the Finance Committee (FC) and the Advisory Committee for Development and Cooperation (ACDC), apart from the joint annual report drawn up by the SDC and Seco and messages concerning global budgets issued every four or five years, there is no formal reporting on the part of the SDC, nor is it obliged to present annual financial statements.
The investigation revealed in particular the meagre strategic management of the SDC on the part of the Federal Council. Its last report on foreign affairs dated from 6 years earlier and its guidelines for north-south cooperation were 12 years old. The two strategy documents are in the process of being updated. In view of the complexity and the rapidly changing environment for development and cooperation the question arises as to whether more coherency and a clearer focus would not be achieved if the Federal Council’s management tools were updated more frequently. Moreover, the Federal Council also seems to be rather reluctant to use the services of the ACDC. Finally, the efforts of the head of the DFA in the way of managing the SDC seem to be limited more or less to coordinating the various players, notably through regular internal strategic and political coordination meetings. There appear to be few directives or controlling tools; management is largely delegated to the SDC itself.
Case studies of definition procedures for Strategy 2010 and of six of the SDC’s cooperation programmes revealed that the Agency’s guidelines are generally adhered to. Since development aid programmes involve a large number of players at any one time definition procedures for the strategies investigated require a corresponding degree of coordination. Moreover, the complex system of distribution of responsibilities, in particular between the SDC and Seco, can also result in considerable wastage as well as requiring a good deal of coordination. It must be said that progress has been made in this respect through the reform of the government and the administration. Nevertheless, it would appear that coordination is still rather “hit-and-miss”, in particular with regard to multilateral financial aid.
As far as concerns internal management, the SDC has a comprehensive range of strategic tools it uses to illustrate its willingness to manage, coordinate and justify its activities. The large number of strategic requirements leaves the SDC’s management system somewhat unclear, however. For example, the cooperation programme for Bosnia-Herzegovina is influenced, directly or indirectly, by no fewer than 15 strategic documents (of which five are SDC internal strategies). Furthermore, it is not always clear why certain strategies (still) exist or what purpose they fulfil. The investigation was therefore rather critical of the SDC’s management system, in particular since there would appear to be a degree of “over-management”. The SDC’s approach is to tailor their activities to the needs of their partner countries. Consequently, the cooperation offices and local players have a relatively large degree of influence on decisions directly concerning the projects, as well as on the definition of the SDC’s programmes and projects. It is precisely for this reason that the question arises as to whether such a complicated and detailed “strategic architecture” is entirely appropriate. Setting concrete criteria, adopting specific principal fields and key competences with regard to cooperation strategy could well improve the efficiency, management and effectiveness of the SDC’s projects.
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Note de synthèse / recommandation
(Français)
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L’essentiel en bref
La Direction du développement et de la coopération (DDC) est l’acteur principal de l’aide publique au développement de la Suisse. Elle dispose d’un budget annuel de 1,3 milliards de francs (2005), soit près de 66 % du budget du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Conjointement avec le Secrétariat d’Etat à l’Economie (Seco), qui fait partie du Département fédéral de l’économie (DFE), la DDC est responsable de la mise en œuvre de la coopération internationale au développement. Elle est également responsable de l’aide humanitaire de la Confédération.
Au cours de l’année passée, les médias ainsi que les milieux politiques et scientifiques ont émis des critiques à l’encontre de la DDC. Il a été reproché à cette dernière de ne pas suivre de stratégie claire, de ne pas jouer la transparence en matière de répartition de ses ressources financières et de ne pas cibler suffisamment ses projets. Ainsi, le 11 avril 2005, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG-E) a mandaté le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) pour procéder à l’analyse qui fait l’objet du présent document. Le mandat était double : d’une part, examiner si les stratégies et les projets de la DDC étaient conformes aux prescriptions légales et s’ils présentaient une cohérence entre eux au plan de leur contenu (cohérence quant au contenu) ; d’autre part, vérifier si les prescriptions légales relatives à la conduite stratégique de la DDC étaient adéquates et si elles étaient respectées dans la formulation des stratégies de la DDC (pilotage).
L’analyse des bases légales a révélé que la DDC disposait d’une assez grande marge de manœuvre pour définir le contenu de ses stratégies et de ses projets, de même que pour l’utilisation de ses ressources financières. Le mandat de la DDC est spécifié par le Conseil fédéral et le Parlement dans les messages relatifs à la coopération au développement et dans les crédits-cadres. Par rapport à l’orientation des activités de la DDC, ces textes restent cependant vagues malgré leur formulation détaillée. A titre d’exemple, si les critères financiers et les priorités géographiques ont été fixés avec précision, le nombre de pays partenaires de la DDC et la palette des thèmes et des secteurs possibles sont très vastes. En outre, le mandat du Parlement et du Conseil fédéral à la DDC ne revêt pas la forme d’un mandat de prestations concret, d’où la difficulté de vérifier la conformité des résultats avec les objectifs ainsi que l’efficacité des projets menés par la DDC.
L’examen de la consistance entre le contenu des projets de la DDC et les prescriptions légales n’a pas mis au jour d’écart structurel. Des questions ont néanmoins surgi lors de l’analyse de la banque de données sur les projets (SAP). Ainsi, 46 % des ressources financières de la DDC figurent dans la catégorie « not specified » (pas spécifié). Les données mises à disposition n’ont pas permis de savoir si les fonds étaient ou non alloués aux pays prioritaires. La majorité du budget de cette rubrique concerne des projets de coopération multilatérale et des projets des ONG. Cependant, certains projets de la coopération bilatérale au développement ne coïncident guère, de par leur libellé, avec les priorités définies. Par ailleurs, 13 % du budget global de la DDC sont affectés au poste « autres pays ». Ce poste concerne en premier lieu, avec un budget de 37 millions de francs (soit 3,5 % du budget total de la DDC), des projets que la DDC mène en Suisse : congrès, rencontres internationales, contributions à des instituts de recherche, tâches spéciales internes ou encore coûts de personnel à la charge des crédits-cadres. En l’état actuel, la banque de données sur les projets (SAP) ne permet pas un contrôle détaillé de l’utilisation du budget et des dépenses par projet, tous les attributs nécessaires par projet n’ayant pas été introduits. De plus, pour les années antérieures à 2005, les budgets n’ont pas été saisis pour tous les projets. Pour que ce point puisse à l’avenir être dûment contrôlé, il conviendrait d’améliorer la transparence et l’utilité de cette banque de données.
Par ailleurs, le rapport démontre qu’il est difficile d’établir si la DDC concentre ses ressources financières sur des thèmes ou des secteurs précis, la DDC soutenant des projets touchant 42 secteurs différents à hauteur de budgets relativement modestes. La question consiste à savoir si, de cette manière, la « masse critique » pour une coopération au développement efficace peut être atteinte.
L’arrangement des acteurs a été jugé comme adéquat sur le fond. Il n’en reste pas moins que le Parlement, le Conseil fédéral et le DFAE ne font qu’un usage restreint des possibilités de jouer un rôle dans la conduite stratégique de la DDC qu’offrent les prescriptions légales et juridiques. Certes, le Parlement a des échanges réguliers avec la DDC et exerce un certain contrôle sur les activités de celle-ci par l’intermédiaire de la Commission de politique extérieure (CPE), de la Commission des finances (CdF) et de la Commission consultative pour le développement et la coopération internationaux (CCDCI). Mis à part le rapport annuel conjoint de la DDC et du Seco et les messages relatifs aux crédits-cadres renouvelés tous les quatre à cinq ans, la DDC n’a pas d’autres obligations formelles plus régulières de rendre des comptes ni d’établir des rapports.
L’analyse a jugé particulièrement lacunaire la conduite stratégique de la DDC par le Conseil fédéral : le rapport de celui-ci sur la politique extérieure date de six ans, et ses Lignes directrices Nord-Sud remontent à douze ans. Il convient de préciser ici que ces deux documents stratégiques sont actuellement en cours de révision. On peut toutefois se demander, au vu de la complexité de la coopération au développement et des mutations rapides que subit ce domaine, s’il ne serait pas nécessaire de mettre à jour ces instruments de conduite sur une base plus régulière afin d’améliorer la cohérence et de mieux cibler le pilotage des activités de la DDC. Il semblerait, en outre, que le Conseil fédéral ne fasse appel que de manière réservée à la CCDCI. Quant à la cheffe du DFAE, sa contribution au pilotage de la DDC consiste avant tout dans des efforts visant à améliorer la coordination entre les différents acteurs en présence, notamment à travers les séances régulières de coordination politique et stratégique au sein du DFAE. Il n’y a que peu de directives et d’instruments de contrôle de la DDC. La conduite, à proprement parler est pour l’essentiel déléguée à la DDC.
Il ressort des études de cas portant sur les processus de définition de la Stratégie 2010 et des six programmes de coopération de la DDC que les directives de la DDC sont, dans l’ensemble, respectées. Etant donné que les programmes de développement concernent un grand nombre d’acteurs, les processus de définition de ces programmes impliquent un effort de coordination important. En outre, la complexité de la répartition des compétences entre les différents acteurs, en particulier entre le Seco et la DDC, est potentiellement génératrice de dépenses liées à l’élimination des divergences et à la coordination. La réforme du gouvernement et de l’administration a certes donné lieu à des progrès dans le domaine de la coordination. Il n’en reste pas moins que, aujourd’hui encore, celle-ci n’est pas toujours efficace.
Concernant sa conduite interne, la DDC dispose d’un nombre de stratégies très vaste, qui traduit la volonté de la DDC de piloter, de coordonner et de légitimer ses activités. Le foisonnement de bases stratégiques confère cependant au système de conduite de la DDC une certaine opacité. Ainsi, le programme de coopération pour la Bosnie et Herzégovine repose, directement ou indirectement, sur pas moins de quinze documents stratégiques (cinq d’entre eux étant des stratégies internes de la DDC). En outre, il est parfois difficile de savoir pourquoi certaines stratégies sont (encore) en vigueur, ou quel but elles poursuivent. La présente analyse adopte une position plutôt critique à l’égard de ce système de conduite, parce qu’il transmet une impression de « surpilotage ». La démarche de la DDC consiste à axer ses activités sur les besoins des pays partenaires. Vu de cette perspective, les bureaux de coopération et les acteurs locaux jouent un rôle important pour les décisions relatives aux projets et la définition des programmes et des projets de la DDC. C’est pourquoi la question se pose de savoir si une « architecture stratégique » aussi volumineuse et détaillée est vraiment adéquate. Pour améliorer l’efficience, le pilotage et l’efficacité des activités déployées par la DDC dans le cadre de ses projets, il pourrait être judicieux de fixer des critères concrets, des priorités thématiques spécifiques et des compétences clés au niveau des stratégies de coopération.
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Note de synthèse / recommandation
(Italien)
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L’essenziale in breve
La Svizzera promuove la cooperazione pubblica allo sviluppo principalmente per il tramite della Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC). La DSC dispone di un budget annuo di 1,3 miliardi di franchi (2005), pari a circa il 66 per cento del budget complessivo del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE). Insieme alla SECO, che fa capo al Dipartimento federale dell’economia (DFE), essa è responsabile della concretizzazione della cooperazione internazionale allo sviluppo. Ad essa compete altresì l’aiuto umanitario della Confederazione.
L’anno scorso, a più riprese, i media, gli ambienti politici e scientifici hanno rimproverato alla DSC di non perseguire una strategia chiara, di ripartire le risorse finanziarie in modo poco trasparente e di non dare ai propri progetti un orientamento preciso. Di conseguenza, l’11 aprile 2005, la Commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) ha affidato al Controllo parlamentare dell’amministrazione (CPA) il mandato di procedere all’analisi oggetto del presente rapporto. Il compito del CPA è stato duplice: da un lato, verificare se le strategie e i progetti della DSC sono conformi alle disposizioni legali e se vi è fra loro coerenza di contenuti (coerenza materiale); dall’altro, vagliare l’adeguatezza delle prescrizioni legali in materia di conduzione strategica della DSC e il loro rispetto in sede di formulazione delle strategie (conduzione).
La valutazione delle basi legali ha dimostrato che la DSC gode di un margine di manovra relativamente ampio riguardo sia al contenuto delle sue strategie e dei suoi progetti, sia all’utilizzazione delle risorse finanziarie. Il mandato della DSC è definito dal Consiglio federale e dal Parlamento nei messaggi e nei corrispondenti crediti quadro. Malgrado si tratti di documenti molto dettagliati, essi risultano piuttosto vaghi per quanto riguarda l’orientamento delle attività. Le priorità geografiche e i criteri finanziari, ad esempio, sono molto precisi, ma il numero dei Paesi partner della DSC e dei possibili temi e settori resta molto elevato. Il mandato del Parlamento e del Consiglio federale alla DSC, inoltre, non è formulato nei termini di un mandato di prestazioni concreto. Ciò rende difficile verificare l’efficacia dei progetti e la conformità dei risultati con gli obiettivi.
L’esame della conformità del contenuto dei progetti con le disposizioni legali non ha evidenziato alcuna discrepanza strutturale. Alcune domande sono tuttavia emerse dalla valutazione della banca dati dei progetti (SAP). Il 46 per cento delle risorse della DSC, ad esempio, figura nella categoria «not specified» (non specificato). Sulla base dei dati messi a disposizione non è stato possibile appurare se tali fondi sono erogati ai Paesi prioritari o meno. Buona parte di questo budget è destinata alla cooperazione multilaterale e alle ONG. Dall’esame del solo titolo, inoltre, alcuni progetti della cooperazione allo sviluppo non sembrano coincidere affatto con le priorità definite. Il 13 per cento del budget complessivo della DSC confluisce nella categoria «altri Paesi». Si tratta qui principalmente di progetti che la DSC conduce in Svizzera. Rientrano in questa voce, che totalizza 37 milioni di franchi (3,5 per cento del budget complessivo) congressi, incontri internazionali, contributi a istituti di ricerca, compiti speciali in seno alla DSC o ancora costi del personale a carico dei crediti quadro. L’impostazione attuale della banca dati SAP non consente un controllo dettagliato dell’utilizzo del budget e delle spese per progetto poiché i progetti non sono registrati con tutti gli attributi necessari. A ciò si aggiunge che, prima del 2005, nella banca dati non venivano neppure registrati i budget di tutti i progetti. Affinché in futuro si possa procedere al controllo summenzionato sarebbe opportuno aumentare la trasparenza e l’utilità di questa banca dati.
Il rapporto sottolinea inoltre la difficoltà di riconoscere se in sede di ripartizione delle risorse finanziarie, la DSC si concentra su temi o settori specifici; questo perché essa sostiene progetti, con budget relativamente modesti, in ben 42 diversi settori. È dunque lecito chiedersi se in questo modo si raggiunge la massa critica necessaria per una cooperazione allo sviluppo efficace.
La costellazione degli attori è ritenuta sostanzialmente adeguata. Tuttavia, il Parlamento, il Consiglio federale e il DFAE fanno un uso limitato della possibilità offerta loro dalle prescrizioni giuridiche e legali di intervenire nella conduzione strategica della DSC. Il Parlamento ha scambi regolari con la DSC ed esercita un certo controllo sul suo lavoro per il tramite della Commissione della politica estera (CPE), della Commissione delle finanze (CdF) e della Commissione consultiva per lo sviluppo e la cooperazione internazionali (CCSCI). Comunque, al di là del rapporto annuale congiunto DSC/SECO e dei messaggi sui crediti quadro - rielaborati ogni quattro/cinque anni - la DSC non sottostà ad alcun altro obbligo formale di rendiconto delle proprie attività.
Dall’analisi condotta scaturisce un giudizio alquanto critico riguardo alla conduzione strategica della DSC da parte del Consiglio federale. Essa è infatti reputata piuttosto lacunosa. Il suo rapporto sulla politica estera risale a sei anni fa e le Linee direttrici sulla cooperazione Nord-Sud datano del 1994. Entrambi i documenti, tuttavia, sono in fase di revisione. Vista la complessità del contesto in cui la cooperazione allo sviluppo è chiamata ad operare e la rapidità con cui tale contesto può cambiare, ci si chiede se un aggiornamento più regolare degli strumenti di conduzione del Consiglio federale non contribuirebbe a migliorare la coerenza e la focalizzazione della cooperazione allo sviluppo. Il Consiglio federale sembra inoltre avvalersi solo raramente dell’apporto della CCSCI. La conduzione della DSC da parte della capo dipartimento del DFAE, si traduce principalmente in sforzi tesi al coordinamento dei vari attori oltre che in regolari sedute di coordinamento politico e strategico in seno alla direzione del DFAE. Scarseggiano invece istruzioni, direttive e strumenti di controllo. In linea di massima, la conduzione è fortemente delegata alla DSC.
Dagli studi di caso riguardanti i processi di definizione della Strategia 2010 e i sei programmi di cooperazione della DSC è emerso che, in generale, le direttive della DSC sono rispettate. Poiché i programmi di sviluppo coinvolgono sempre un gran numero di attori, anche i processi di definizione delle strategie comportano uno sforzo di coordinamento importante. Inoltre, la complessa ripartizione delle competenze fra DSC e SECO può condurre alla dispersione di energie e all’aumento delle esigenze in termini di coordinamento. Anche se nell’ambito della riforma del Governo e dell’Amministrazione sono stati fatti progressi, il coordinamento non sempre si dimostra efficace in particolare nell’ambito degli aiuti finanziari multilaterali.
Per la propria conduzione interna la DSC ha messo a punto un’architettura strategica alquanto complessa che dimostra gli sforzi da essa profusi per gestire, coordinare e legittimare le sue attività. La molteplicità delle basi strategiche, tuttavia, rende il sistema di conduzione della DSC poco trasparente. Il programma di cooperazione per la Bosnia ed Erzegovina, ad esempio, è influenzato più o meno direttamente da non meno di 15 documenti strategici (di cui cinque riguardano le strategie interne della DSC). In alcuni casi, poi, non è chiaro perché determinate strategie siano (ancora) in vigore e quale obiettivo perseguano. Il giudizio che scaturisce dalla presente analisi è quindi piuttosto critico nei confronti del sistema di conduzione della DSC poiché trasmette piuttosto un’impressione di «sovraconduzione». L’approccio della DSC poggia sul principio di tenere conto delle esigenze dei Paesi partner. Da questo punto di vista, l’influsso degli uffici di cooperazione e degli attori locali sulle decisioni di progetto è particolarmente importante anche nell’ambito della definizione dei programmi e dei progetti della DSC. Proprio per questo motivo, sorge il dubbio se un’architettura strategica così dettagliata e complessa sia davvero ade-guata. La definizione di criteri concreti, di competenze di base e di priorità tematiche per le strategie di cooperazione potrebbe portare ad un miglioramento dell’efficienza e della conduzione delle attività della DSC nell’ambito dei suoi progetti.
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