Expertenbeizug in der Bundesverwaltung

• Forschungsstelle: PVK
• Projektnummer: 38

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Deutsch)

Der angeblich stetig wachsende und wenig transparente Beizug externer Experten durch die Verwaltung gibt in Medien und Politik immer wieder Anlass zu Kritik. Ebenfalls im Raum steht der Vorwurf, dass die Verwaltung immer mit den gleichen Experten zusammenarbeiten und die Mandate nicht ausschreiben würde. Vor diesem Hintergrund hat die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates die Parlamenta­rische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer breiten Bestandesaufnahme zu den Expertenmandaten der Bundesverwaltung beauftragt. Dabei sollte ein besonderes Augenmerk auf die Vergabepraxis gelegt werden.

Die PVK hat deshalb bei den Dienststellen des ersten Kreises der Bundesverwaltung eine Vollerhebung der Expertenmandate des Jahres 2004 durchgeführt. Aufgrund einer parallel laufenden Querschnittsprüfung der Eidg. Finanzkontrolle (EFK) zur Vergabe und Abwicklung von Dienstleistungsmandaten wurden allerdings das Bun­desamt für Gesundheit (BAG), das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV), das Bundesamt für Statistik (BfS) sowie die Generalsekretariate des VBS und des UVEK von der Erhebung ausgenommen. Insgesamt wurden der PVK von über 50 Dienst­stellen Angaben zu den im Jahr 2004 laufenden Mandaten geliefert. Die vertiefte Kontrolle der Daten bei fünf Dienststellen hat gezeigt, dass die Erhebung gemessen am Zahlungsvolumen etwa vier Fünftel des Expertenbeizugs der befragten Dienst­stellen abbildet und damit die bisher vollständigste Datengrundlage zum Experten­beizug der zentralen Bundesverwaltung darstellt.

Leitfrage 1 (Kapitel 2 im Bericht)

Welchen Umfang und welches Profil hat der Expertenbeizug beim Bund?

In der Erhebung der PVK meldeten die befragten Dienststellen über 6100 Mandate, für welche im Jahre 2004 rund 490 Millionen Franken ausgegeben wurden. Berück­sichtigt man die angesprochenen Lücken in der vorliegenden Erhebung, dürfte die zentrale Bundesverwaltung im Jahre 2004 bei konservativer Schätzung rund 600 bis 700 Millionen Franken für Expertenmandate ausgegeben haben.

Die zehn Dienststellen mit dem umfangreichsten Expertenbeizug geben rund drei Viertel der in der Erhebung erfassten Mittel aus. Die Unterschiede zwischen den Departementen sind dabei gross: Das EJPD wendete im Jahr 2004 gut 12 Millionen für Expertenmandate auf. Die entsprechenden Zahlungen sind bei EDA, EFD und UVEK um die zehn Mal höher.

Der relativ grösste Teil der erfassten Zahlungen, rund 160 Millionen Franken, wird für Informatikdienstleistungen ausgegeben. Ebenfalls grosses finanzielles Gewicht kommt Mandaten im Bereich der politikorientierten Forschung und Beratung zu (rund 144 Millionen Franken). Ein deutlich geringeres Gewicht haben Mandate im Bereich von Aus- und Weiterbildung sowie der Organisationsentwicklung. Noch geringer sind die Aufwendungen für Mandate im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit.

Im Bundesamt für Informatik fliessen die Mittel fast ausschliesslich in so genannte Personalstellungsverträge, die sich nur der Form nach von einer (befristeten) Anstellung unterscheiden. Die entsprechenden Ausgaben schlagen sich aber weder in den Personalausgaben noch in der Personalstatistik nieder. Die vorliegenden Daten erlauben keine Beurteilung der Zweckmässigkeit der Praxis BIT. Die Grössenordnung der Personal­stellung im BIT wirft aber Fragen auf, insbesondere im Hinblick auf die Wirt­schaftlichkeit, sowie auf das Verhältnis zwischen den im Mandatsverhältnis Arbeitenden und den öffentlich-rechtlich angestellten Mitarbei­tern im BIT.

Für Mandate, die erst gegen Jahresende lanciert werden, richtet die Verwaltung im Vergleich zur Laufzeit überproportional hohe Zahlungen aus. Dies weist darauf hin, dass Expertenmandate dazu genutzt werden, allenfalls noch vorhandene Kreditreste aufzubrauchen. Es werden kurz vor Jahresende Mandate vergeben, in deren Rah­men Vorauszahlungen für erst im Folgejahr zu leistende Arbeiten gewährt werden (so genanntes „Dezemberfieber“). Diese Praxis ist nur in begründeten Ausnahme­fällen statthaft. Das Ausmass, welches sie in gewissen Dienststellen annimmt, ist zumindest erklärungsbedürftig.

Das Profil der Auftragnehmer ist stark geprägt von kommerziellen Anbietern, wel­che vier Fünftel der Expertenmandate wahrnehmen und dafür rund zwei Drittel des jährlichen Zahlungsvolumens beanspruchen. Im Hinblick auf die Verteilung der Mittel zeigen sich deutliche Konzentrationstendenzen. Die 12 grössten der insgesamt über 2300 Auftragnehmer erhielten im Jahr 2004 rund einen Fünftel der gesamten Mittel. Die Hälfte der Mittel verteilte sich auf nur rund drei Prozent der Auftrag­nehmer. Verschiedene Dienststellen weisen zudem einen hohen Anteil an Folgeauf­trägen auf, wobei häufig auch grössere Volumen (über 50 000 Franken) als Folge­aufträge vergeben werden. Im EJPD beanspruchten Folgeaufträge im Jahr 2004 über die Hälfte der Mittel.

Leitfrage 2 (Kapitel 3 im Bericht)

Wie ist das Profil des Expertenbeizugs im Hinblick auf die vom Beschaffungs­recht angestrebte Stärkung des Wettbewerbs zu beurteilen?

Die empirischen Ergebnisse zeichnen das Bild einer wenig wettbewerbsorientierten Vergabe von Expertenmandaten. Sechs von zehn Franken fliessen in Mandate, wel­che freihändig vergeben werden. Auch Mandate mit Auftragswerten über 50 000 Franken, welche im Grundsatz in einem Wettbewerbsverfahren zu vergeben sind, werden gemessen am Zahlungsvolumen zu mehr als der Hälfte in freihändigen Ver­fahren vergeben.

In sämtlichen Sachbereichen (ausser Informatikdienstleistungen) flossen im Jahr 2004 deutlich weniger als die Hälfte der Mittel in Mandate, bei deren Vergabe eine Wettbewerbslage geschaffen wurde. Vergleichsweise hoch ist die Wettbewerbs­orientierung im EFD, wobei das Bild in diesem Departement stark von grossen, im Wettbewerb vergebenen Mandaten im Informatik- und Organisationsbereich (NOVE-IT, NRM) geprägt ist. Sehr wenig Wettbewerb herrscht dagegen bei Verga­ben im EJPD und im EDA, gering ist die Wettbewerbsorientierung auch im VBS und den untersuchten Dienststellen des EDI. Auf der Ebene der einzelnen Dienststellen fällt auf, dass gerade die grössten Auftraggeber des Bundes wenig Wettbewerb schaffen. Zum Beispiel werden bei armasuisse nur rund 13 % des Zahlungsvolumens für Mandate über 50 000 Franken im Wettbewerb vergeben.

Für eine insgesamt geringe Wettbewerbsaffinität der vergebenden Stellen spricht auch die auffällige Häufung von Mandaten, welche den Schwellenwert für eine wettbewerbliche Vergabe knapp unterschreiten. Ob dieser Befund auch als Abbild einer nicht statthaften Stückelung grosser, ausschreibungspflichtiger Mandate in mehrere “unterschwellige“ Mandate zu lesen ist, lässt sich aufgrund der vorhande­nen Daten weder bestätigen noch widerlegen.

Das etwas höhere Gewicht der wettbewerblichen Vergabe im Bereich der Informa­tikdienstleistungen sowie bei einigen Dienststellen ändert nichts am wenig wettbe­werbsfreundlichen Gesamtbild. Dieses Resultat entspricht sehr genau den Erkennt­nissen der Querschnittsprüfung der Finanzkontrolle. Die Finanzkontrolle beurteilte den Anteil freihändiger Vergaben in den fünf von ihr untersuchten Dienststellen (BAG, BFS, BSV, GS UVEK, GS VBS) als zu hoch.

Zwar ist der hohe Anteil freihändiger Vergaben nicht mit einer systematischen Ver­letzung des Beschaffungsrechts gleichzusetzen. Der nicht ausreichend geklärte Gel­tungsbereich und die zahlreichen Ausnahmebestimmungen des Beschaffungsrechts werden aber von der Verwaltung in einer Weise ausgelegt, welche die Beibehaltung einer in ihren Augen bewährten und eingespielten Praxis erlaubt. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung haben sich die Dienststellen denn auch immer wieder auf den eingeschränkten Geltungsbereich und vor allem die Ausnahmeregelungen des Beschaffungsrechts berufen, um freihändige Vergaben von Mandaten über den Schwellenwerten zu begründen. Im Rahmen dieser Untersuchung wurde das Vorlie­gen der entsprechenden Ausnahmetatbestände nicht geprüft. Die Eidgenössische Finanzkontrolle moniert in ihrer Querschnittsprüfung aber, dass die Ausnahmere­gelungen des Beschaffungsrechts zu grosszügig ausgelegt wurden.

Insgesamt ist also festzuhalten, dass der Grundsatz einer wettbewerbsorientierten Vergabe beim Beizug externer Experten nicht in ausreichendem Masse gelebt wird. Nur leicht überspitzt ist die Formulierung, dass in weiten Teilen der Verwaltung in genauer Umkehrung des beschaffungsrechtlichen Grundsatzes wenn immer rechtlich möglich keine Wettbewerbslage geschaffen wird. Der unklare Geltungsbereich und die Aus­nahmetatbestände im Beschaffungsrecht erleichtern diese Praxis. Konsequenz: das Beschaffungsrecht ist für einen bedeutenden Teil der tatsächlichen Vergabe von Expertenmandaten nicht relevant.

Die Tatsache, dass eine Minderheit von Dienststellen eine stark wettbewerbsorien­tierte Vergabepraxis ausweist, ist ein Indiz dafür, dass eine offensivere Interpre­tation des Vergaberechts auch im Bereich von Expertenmandaten möglich ist. Der gleiche Schluss lässt sich aus der Untersuchung der EFK zur Vergabe von Manda­ten durch die DEZA ziehen. Ein internationaler Vergleich (Norwegen, Dänemark) hatte ergeben, dass in anderen Ländern vergleichbare Mandate in der Regel im Wettbewerb vergeben werden. Die Schaffung von Wettbewerb dürfte zudem in vielen Fällen Sinn machen, in denen dies aus rechtlicher Sicht nicht zwingend ist. Anstatt nach rechtlichen Gründen zu suchen, die für einen Ausschreibungs-Verzicht spre­chen, müsste der Blick in Zukunft vermehrt auf die Vorteile des Wettbewerbs gerichtet werden. Die laufende Revision des Beschaffungsrechts kann hier sicher einen Beitrag leisten. Es ist aber zweifelhaft, ob der angesprochene Perspektivenwechsel allein mit recht­lichen Mitteln bzw. allein mit der Schaffung verbesserter normativer Grundlagen zu erreichen ist. Eher ins Auge zu fassen sind flexiblere Formen der Steuerung. Damit ist die Führungsverantwortung der Departemente und Ämter angesprochen, denen die Verantwortung für den Einsatz externer Experten zukommt.

Leitfrage 3 (Kapitel 4 im Bericht)

Wie ist die Zweckmässigkeit der Steuerungsaktivitäten zu beurteilen, welche die Departemente im Hinblick auf die Vergabepraxis der untergeordneten Dienststel­len ergreifen?

Die Verantwortung für die Umsetzung des Beschaffungsrechts bei der Vergabe von Expertenmandaten liegt nach den Regeln des allgemeinen Organisationsrechts bei den Departements- und Amtsleitungen. Die Bedeutung von Departements- und Amtsleitung ist vor allem für Mandate mit einem Volumen zwischen 50 000 und 248 950 Franken gross. Das Beschaffungsrecht verlangt hierfür eine wettbewerbli­che Vergabe, sieht aber keine Rekursmöglichkeiten vor.

Die vorliegende Untersuchung zeigt, dass die allermeisten Departemente die Verga­bepraxis der zugehörigen Ämter gar nicht oder nur schwach steuern. Am stärksten entwickelt ist die Wettbewerbsthematik im Bereich der normativen Vorgaben – immerhin vier Departemente haben Weisungen (oder zumindest eine Wegleitung) erlassen, in welchen die Vergabepraxis reguliert wird. Wesentlich schwächer ist dagegen die Umsetzung dieser Vorgaben, sowohl was die institutionelle Veranke­rung als auch die effektiv ergriffenen Massnahmen anbelangt. Einzig das VBS ver­fügt über eine zumindest im Ansatz vollständige und kohärente Steuerung.

Die weitgehende Steuerungsabstinenz der Departemente spiegelt auch die im Rah­men der Gespräche zur vorliegenden Untersuchung vertretene Ansicht, wonach eine aktive Rolle der Departemente weder angemessen noch notwendig und angesichts knapper Personalressourcen auch nicht realistisch sei. Dabei fällt auf, dass die befragten Personen das Ausmass der Probleme (die hohen Anteile der freihändigen Vergabe) unterschätzen. Vor diesem Hintergrund muss aber in Frage gestellt wer­den, ob eine „Generaldelegation“ der Verantwortlichkeiten geeignet ist, einer wett­bewerbsorientierten Vergabe zum Durchbruch zu verhelfen. Zumal eine departe­mentale Steuerung der Vergabe mit geringem Aufwand und unter Wahrung der inhaltlichen Autonomie der Dienststellen durchaus realistisch erscheint. In diesem Zusammenhang stellt sich sogar die Frage, ob nicht innerhalb bestehender Prozesse (mit möglicherweise leicht angepassten Instrumenten) ein zweckmässiges und schlankes Controlling der Vergabe zu erreichen wäre. Angesichts der erheblichen Investitionen, welche in den letzten Jahren in informatikbasierte Führungsinstru­mente geflossen sind, wäre bezüglich des einzusetzenden Instrumentariums ein ein­heitliches Vorgehen der gesamten Bundesverwaltung zu prüfen. Allenfalls könnten mit einer bundesweit verbindlichen EDV-Standardlösung zur Erfassung und Ver­waltung von Dienstleistungsaufträgen weit reichende Synergien gewonnen, die Pro­zesse über das Instrument effizient gesteuert und der Beschaffungsprozess durch das Kompetenzzentrum Beschaffung des Bundes besser unterstützt werden. In Frage käme etwa eine Lieferanten- und Vertragsdatenbank, wie sie von der Finanzkon­trolle in ihrem Bericht zur Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge empfohlen wird. Vermutlich führt kein Weg am zwar sparsamen, aber konsequenten Einsatz derartiger Instrumente vorbei, will man dem Wettbewerbsgedanken in der Vergabe von Expertenmandate in Zukunft die nötige Nachachtung verschaffen.

Executive summary/ Handlungsempfehlung (Französisch)

Le recours à des consultants externes par l’administration fédérale, sa prétendue progression continue et son supposé manque de transparence font l’objet de critiques récurrentes de la part des responsables politiques et des médias. On reproche en outre à l’administration de toujours collaborer avec les mêmes experts et de ne pas lancer d’appels d’offres pour les mandats concernés. Dans ce contexte, la Commission de gestion du Conseil des Etats a chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’effectuer un vaste état des lieux concernant les mandats d’expertise et, ce faisant, d’accorder une attention particulière à la pratique d’attribution de l’administration fédérale.

Le CPA a tout d’abord procédé à une collecte complète des mandats d’expertise attribués en 2004 par les services du 1^er cercle de l’administration fédérale. Le Contrôle fédéral des finances (CDF) effectuant cependant dans le même temps un examen transversal de l’attribution et de la gestion de marchés de services, l’Office fédéral de la santé publique (OFSP), l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), l’Office fédéral de la statistique (OFS) ainsi que les secrétariats généraux du DDPS et du DETEC ont été exclus de notre recensement. Au total, plus de 50 services ont communiqué au CPA des informations relatives aux mandats en cours en 2004. L’examen approfondi des données concernant cinq offices a montré que, par rapport au volume des paiements, le recensement représente environ quatre cinquièmes des mandats d’expertise attribués par les services y ayant participé et constitue la base la plus large jamais obtenue dans ce domaine.

Question-clé 1 (chapitre 2 du rapport)

Quelle est l’importance du recours à des experts externes par la Confédération et quel est son profil ?

Dans le cadre du recensement du CPA, les services ont communiqué plus de 6100 mandats, pour lesquels près de 490 millions de francs ont été dépensés en 2004. Si l’on tient compte des lacunes du recensement, évoquées plus haut, l’administration fédérale centrale devrait avoir consacré en 2004 entre 600 et 700 millions de francs à des mandats d’expertise ; il s’agit là d’une estimation conservatrice.

Les dix services ayant le plus recours à des experts externes dépensent environ trois quarts des fonds saisis. Les écarts entre les départements sont importants : en 2004, le DFJP a consacré un peu plus de 12 millions de francs à des mandats d’expertise ; ce montant est plus ou moins multiplié par dix au sein du DFAE, du DFF et du DETEC.

La part la plus importante des paiements saisis – près de 160 millions de francs – va aux services informatiques. Les mandats relevant de la catégorie conseil et recherche dans le domaine politique ont eux aussi un poids financier important (près de 144 millions de francs). Ceux qui portent sur la formation, le perfectionnement et le développement de l’organisation ont un poids nettement plus faible. Enfin, les dépenses dans des activités de relations publiques sont encore moins élevées.

Au sein de l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT), les moyens alimentent quasi exclusivement des contrats dits de mise à disposition du personnel (« Personalstellungsverträge »), qui se distinguent d’une embauche (à durée déterminée) uniquement par la forme. Les dépenses occasionnées ne se retrouvent ni dans les frais de personnel ni dans les statistiques relatives au personnel. Les données disponibles ne permettent aucune évaluation du bien-fondé de cette pratique au sein de l’OFIT. Toutefois, l’importance de la mise à disposition de personnel dans cet office soulève des questions qui concernent en particulier la rentabilité et le rapport entre personnes travaillant dans le cadre d’un mandat et collaborateurs de l’OFIT employés selon le droit public.

Pour les mandats lancés seulement vers la fin de l’année, l’administration effectue des paiements élevés par rapport à la durée de réalisation. Cela indique que des mandats d’expertise sont utilisés pour dépenser les fonds encore disponibles. Des mandats sont en effet attribués juste avant la fin de l’année. Dans le cadre de ces mandats, des paiements anticipés sont effectués pour des travaux qui ne seront à exécuter que l’année suivante (dépenses de dernière minute – « Dezemberfieber »). Or, cette pratique n’est autorisée que dans des cas exceptionnels, avec exposé des motifs. L’ampleur du phénomène dans certains services nécessite à tout le moins des explications.

Le profil des mandataires est dominé par les prestataires commerciaux, qui sont chargés de quatre cinquièmes des mandats d’expertise et perçoivent environ deux tiers du volume financier annuel. On observe une forte tendance à la concentration en ce qui concerne la répartition des moyens. Les 12 principaux mandataires, sur un total supérieur à 2300, ont perçu en 2004 environ un cinquième des moyens totaux. La moitié des moyens ont été répartis sur seulement trois pour cent des mandataires. Par ailleurs, différents services affichent une part élevée de mandats subséquents, sachant que, parmi ces derniers, nombreux sont ceux qui représentent un volume financier d’une certaine ampleur (plus de 50 000 francs). Au sein du DFJP, les mandats subséquents ont représenté plus de la moitié des paiements en 2004.

Question-clé 2 (chapitre 3 du rapport)

Que penser du profil du recours aux consultants externes sous l’angle du principe de renforcement de la concurrence tel qu’il est visé par le droit des marchés publics ?

Les résultats empiriques font apparaître l’image d’une pratique peu ouverte à la concurrence. Six francs sur dix vont à des mandats adjugés de gré à gré. Pour les mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs, qui impliquent une procédure concurrentielle, plus de la moitié des paiements sont consacrés à des mandats adjugés de gré à gré.

Dans toutes les catégories (à l’exception des services informatiques), largement moins de la moitié des moyens ont été dépensés en 2004 pour des mandats dont l’attribution se basait sur une situation de concurrence. La pratique au sein du DFF est particulièrement ouverte à la concurrence, sachant qu’elle est fortement dominée par des mandats d’envergure attribués dans le cadre d’une procédure concurrentielle dans les domaines de l’informatique et de l’organisation (NOVE-IT, NMC). La pratique au sein du DFJP et du DFAE est en revanche très peu axée sur la concurrence et elle l’est peu au sein du DDPS et des services étudiés du DFI. A l’échelon des services, on remarque que les plus importants mandants de la Confédération créent peu de concurrence. armasuisse, par exemple, ne consacre que près de 13 % du volume financier à des mandats d’un montant supérieur à 50 000 francs adjugés dans le cadre d’une procédure concurrentielle.

La fréquence marquante des mandats qui sont juste en deçà de la valeur seuil pour une attribution dans le cadre d’une procédure concurrentielle témoigne elle aussi du fait que les services sont peu enclins à attribuer les mandats selon une procédure ouverte à la concurrence. Quant au fait que ce résultat devrait être interprété comme le fractionnement non autorisé de mandats d’envergure devant faire l’objet d’un appel d’offres, les données disponibles ne permettent ni de le confirmer ni de l’infirmer.

Les rares exemples de services qui ne suivent pas ce modèle et une pratique légèrement plus axée sur la concurrence dans le domaine des services informatiques influent peu sur le résultat global. Cette analyse correspond très exactement aux résultats de l’examen transversal du Contrôle fédéral des finances. Ce dernier considère que la part des mandats attribués de gré à gré par les cinq services étudiés (OFSP, OFS, OFAS, SG DETEC, SG DDPS) est trop élevée. Il critique également l’interprétation trop large qui est faite des exceptions prévues par le droit sur les marchés publics.

La part élevée d’adjudications de gré à gré ne correspond certes pas à une violation systématique du droit des marchés publics. Cependant, l’administration interprète le champ d’application de la loi, qui n’est pas suffisamment clair, et les nombreuses exceptions du droit des marchés publics de sorte à perpétuer une pratique qui, à ses yeux, est rodée et a fait ses preuves. Dans le cadre de la présente étude, les services se sont d’ailleurs régulièrement appuyés sur le champ d’application limité et surtout sur les exceptions du droit en vigueur pour justifier l’attribution de gré à gré de mandats dépassant la valeur seuil. L’existence de ces exceptions n’a pas été vérifiée. Notons toutefois que, dans le cadre de son examen transversal, le Contrôlé fédéral des finances critique l’interprétation trop large qui est faite des exceptions prévues par le droit des marchés publics.

On retiendra donc que, pour le recours à des experts externes, le principe d’une adjudication axée sur la concurrence n’est pas appliqué dans une ampleur suffisante. Il est à peine exagéré de dire que, contrairement à ce que prévoit en principe le droit des marchés publics, de nombreux services de l’administration font en sorte de ne pas créer de situation concurrentielle dès lors que la loi le permet. Le champ d’application flou et les exceptions du droit en vigueur facilitent cette pratique. Résultat : ce droit n’est pas pertinent pour une part significative de l’attribution de mandats d’expertise.

Le fait qu’une petite minorité de services présentent une pratique fortement axée sur la concurrence indique qu’une interprétation plus volontaire du droit d’adjudication est possible en ce qui concerne les mandats d’expertise. La même conclusion peut être tirée de l’étude du Contrôle fédéral des finances consacrée à l’attribution de mandats par la DDC. Une comparaison à l’échelle internationale (Norvège, Danemark) a montré que, dans d’autres pays, des mandats comparables sont généralement adjugés dans le cadre d’une procédure ouverte à la concurrence. L’instauration de concurrence peut être aussi pertinente lorsqu’elle n’est pas requise par la loi. Au lieu de chercher des raisons légales justifiant le renoncement à un appel d’offres, il faudrait à l’avenir mettre davantage l’accent sur les avantages de la création de concurrence. La révision en cours du droit des marchés publics peut certainement y contribuer. Mais on est en droit de se demander si ce changement de perspective peut être obtenu par les seuls moyens légaux ou par la seule création de bases normatives optimisées. Il conviendrait plutôt de flexibiliser les formes de pilotage, en d’autres termes, les tâches de direction des départements et des offices, qui sont responsables du recours aux consultants externes.

Question-clé 3 (chapitre 4 du rapport)

Quel est le bien-fondé des activités de pilotage déployées par les départements dans l’optique de l’attribution de mandats par les services qui leur sont subordonnés ?

Selon le droit général en matière d’organisation, les directions des départements et des offices sont responsables de la mise en œuvre du droit des marchés publics en ce qui concerne l’attribution de mandats d’expertise. Leur rôle est particulièrement important pour les mandats dont le volume financier se situe entre 50 000 et 248 950 francs. Le droit des marchés publics exige en effet une adjudication selon la procédure concurrentielle, sans toutefois prévoir de possibilités de recours.

Notre étude montre que l’écrasante majorité des départements ne pilotent pas la pratique d’attribution de leurs offices ou ne la pilotent que très faiblement. La pratique concurrentielle est le plus fortement développée dans le domaine des bases normatives : pas moins de quatre départements ont édicté des directives (ou tout au moins un guide), qui régulent la pratique d’attribution. En revanche, la mise en œuvre de ces directives est beaucoup moins développée, sur le plan de l’ancrage institutionnel comme en matière de mesures réellement prises. Si l’on considère comme une référence les critères retenus dans le cadre de notre étude, seul le DDPS dispose d’une démarche de pilotage cohérent et complet.

L’absence de pilotage des départements, quasi-généralisée, reflète l’opinion exprimée lors des entretiens, selon laquelle un rôle actif des départements n’est ni approprié ni nécessaire et est par ailleurs irréaliste au vu des faibles ressources en termes de personnel. On remarquera à ce propos que les personnes interrogées sous-estiment l’ampleur du problème (la part élevée des attributions de gré à gré). On est donc en droit de se demander si une « délégation générale » des responsabilités peut servir à imposer une pratique axée sur la concurrence et ce, d’autant plus qu’un pilotage de l’attribution par le département semble possible sans charge de travail trop lourde et dans le respect de l’autonomie des services en termes de contenu. Cette question en soulève même une autre, celle de savoir si un pilotage approprié et allégé de l’attribution ne pourrait être atteint avec les processus existants (et des instruments éventuellement légèrement adaptés). Au vu des sommes considérables qui ont été investies ces dernières années dans des outils de direction assistée par ordinateur, il faudrait examiner la question d’une démarche homogène pour toute l’administration fédérale concernant les instruments à utiliser. Ainsi, une solution informatique standard imposée à l’échelon fédéral, qui porterait sur la saisie et la gestion des mandats de prestations de services, permettrait de créer de larges synergies et de piloter de façon efficace les processus ; en outre, l’aide apportée au processus d’achat par le Centre de compétence des marchés publics de la Confédération s’en trouverait optimisée.

Il serait par exemple envisageable de créer une base de données dédiée aux fournisseurs et aux contrats, qui pourrait s’appuyer sur les modules SAP déjà disponibles dans une large mesure ; cette solution est d’ailleurs recommandée par le Contrôle fédéral des finances dans son rapport sur l’examen transversal des marchés de services. Il n’existe probablement pas d’autre possibilité que celle de l’utilisation certes parcimonieuse mais systématique d’instruments de ce type si l’on veut à l’avenir accorder au principe de la concurrence dans l’attribution de mandats d’expertise l’importance qui lui revient.